Les mesures d'ordre intérieur dans le domaine de la fonction publique, Arrêt CE, décembre 2015

Cassandra GIMBERT, TD 228

TD 1 et 2 Droit administratif : Les actes administratifs unilatéraux

Devoir

Commentaire d’arrêt : CAA Bordeaux, 15 Décembre 2015, M.C.A., n°14BX02805

La qualification des mesures d’ordre intérieur a fait l’objet d’un certain nombre d’arrêts. On retrouve ce type d’acte dans des domaines particuliers : le domaine des établissements scolaires, du domaine pénitentiaire, du domaine militaire et enfin du domaine de la fonction publique. Cependant, ces mesures font aujourd’hui l’objet d’un déclin certain. C’est dans le domaine de la fonction publique que l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Bordeaux s’est prononcé à propos d’une décision de changement d’affectation.

Dans notre espèce, M.C.A a été victime, le 18 Janvier 2011, d’un accident imputable au service du centre hospitalier de Boscamnant, impliquant pour ce dernier une incapacité permanente partielle de 4%. Le médecin du travail s’est prononcé en rendant un avis recommandant des aménagements et une assistance pour M.C.A lors des opérations de manutention, et déclarant qu’il était possible d’envisager un changement d’affectation. Alors magasinier sur le site principe du centre hospitalier, il s’est vu affecter à un poste de magasinier à Montguyon par une décision de l’administration du 30 mai 2013, affectation prenant effet à partir du 1er Janvier 2014.

M.C.A. forme alors un recours pour excès de pouvoir contre la décision de changement d’affectation auprès du tribunal administratif de Poitier. Sa demande fut rejetée par un jugement du 30 Juillet 2014. L’administré interjette appel devant la Cour administrative d’appel de Bordeaux en formant à nouveau un recours pour excès de pouvoirs contre la décision de l’administration, arguant que cette décision porte atteinte à ses responsabilités professionnelles. Il demande donc l’annulation du jugement de première instance et une indemnisation de la part du centre hospitalier.

Le problème ici posé est de savoir si le juge administratif, dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir, peut annuler une décision de changement d’affectation d’un agent public ?

Dans son arrêt du 15 Décembre 2015, la Cour administrative d’appel décide de rejeter la demande de l’appelant en concluant à la non recevabilité de la demande d’annulation aux motifs que la décision de changement d’affectation est une mesure d’ordre intérieur insusceptible de recours pour excès de pouvoir.

Il est tout d’abord nécessaire de développer en détail la mise en évidence de la règle émis reprise par la Cour administrative d’appel sur la qualification des mesures d’ordre intérieur (MOI) dans le domaine de la fonction publique (I), puis il faudra expliquer les conclusions et les conséquences de cette décision, conséquences qui permettent en outre de relativiser le déclin des Mesures d’ordre intérieur (II).

1. La qualification des MOI dans le domaine de la fonction publique : un régime global confirmé

Jusqu’à récemment, l’état du droit en matière de qualification des mesures d’ordre intérieur dans le domaine des relations entre l’administration et ses agents était un peu éparpillé, relevant en effet de différentes décisions, décisions qui se sont vues par la suite réunies très récemment par un arrêt de principe (A). Cependant, il est évident que l’arrêt étudié reprend et confirme cet arrêt de principe, reprenant de ce fait l’ensemble de l’état du droit actuel sur cette question (B).

1. Le passage d’un régime éclaté à un régime général

Les mesures d’ordre intérieure sont des actes dont le caractère normateur n’est pas contestable mais dont le champ matériel est spécifique. En effet, on les retrouve dans des domaines particuliers (domaine pénitentiaire, établissement scolaire, domaine militaire, et rapport entre l’administration et ses agents). Ces mesures ayant trait à l’ordre interne de l’Administration et qui, même lorsqu’elles font grief à l’administré ou à l’agent, ne sont que des mesures de faible importance, il est donc admis que ces mesures d’ordre intérieur ne sont pas susceptibles de recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif.

En matière de rapport entre l’Administration et ses agents, la jurisprudence a eu l’occasion de préciser le régime de ces mesures particulières. En effet, dans un arrêt du Conseil d’Etat du 8 Mars 1999, arrêt Butler, les juges déclarent qu’un changement d’affectation est normalement une mesure d’ordre intérieur insusceptible de recours pour excès de pouvoir sauf dans la limite où cette décision porterait atteinte au statut de l’agent et à ses perspectives d’avenir, décision qui sera alors susceptible de recours.

Ensuite, dans un arrêt du 15 Avril 2015 du Conseil d’Etat (arrêt Pôle Emploi), le juge administratif a complété le régime de ces actes en précisant que les mesures prises à l’encontre des agents de l’Administration ne doivent pas non plus porter atteinte à la rémunération de ce dernier ni traduire une discrimination pour pouvoir être qualifiées de mesures d’ordre intérieur susceptibles de recours pour excès de pouvoir.

C’est cependant encore plus récemment, dans son arrêt Mme Bourjouly, du 25 Septembre 2015, que le Conseil d’Etat reprend l’ensemble de la jurisprudence antérieure pour donner aux mesures d’ordre intérieur dans le domaine de la fonction publique un régime précis. Et c’est cet arrêt qui est directement repris dans l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Bordeaux du 15 Décembre 2015 qui reprend mot pour mot le considérant de principe de la décision du Conseil d’Etat de Septembre.

1. Confirmation et application du régime de qualification des MOI

Après avoir énoncé les faits de l’espèce en détail, la Cour administrative d’appel de Bordeaux, dans son considérant n°2, considérant de principe, reprend celui du Conseil d’Etat énoncé près de trois mois plus tôt. En effet, la Cour déclare que « Les mesures prises à l’égard d’agents publics qui, compte tenu de leurs effets, ne peuvent être regardées comme leur faisant grief, constituent de simples mesures d’ordre intérieur insusceptibles de recours. Il en va ainsi des mesures qui, tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu’ils ont à accomplir, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu’ils tiennent de leur statut ou à l’exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n’emportent perte de responsabilités ou de rémunération. Le recours contre une telle mesure, à moins qu’elle ne traduise une discrimination, est irrecevable, (…) ». La Cour ajoute tout de suite après : « alors même que la mesure de changement d’affectation aurait été prise pour des motifs tenant au comportement de l’agent public concerné », reprise également du dernier considérant de l’arrêt Bourjouly.

...