Les moyens de l'action administrative (les actes)

Droit administratif – S4

TITRE II – Les moyens de l’action administrative (les actes).

Lorsque l’on évoque les moyens on va se demander comment les actions de l’administration vont devenir effectives, de quels moyens va se doter l’administration. Les actes de l’A revêtent un caractère essentiel lui permettant d’exercer sa fonction normative, un des principaux leviers de son action.

Les actes de l’A ne sont pas le seul moyen dont elle dispose pour agir, elle a également besoin de moyens humains (agents pu), moyens matériels (biens), et enfin des moyens financiers.

L’étude des actes de l’A s’opère selon une distinction binaire ayant trait à l’instrumentum de l’acte juridique, ce critère permettant de distinguer les AAU des Contrats (bilatéraux ou multilatéraux).

Ces deux notions renvoient à des régimes juridiques différents. Le mode d’adoption des AAU et des Contrats sera profondément différent, ils n’obéiront pas au même formalisme. Outre la différence de régimes, l’usage de ces deux actes nous renseigne sur le sens de l’action pu, mais également sur sa méthode.

En effet, l’AAU par essence constitue la quintessence de l’idée de puissance pu. C’est unilatéralement, sans l’assentiment des personnes concernées que l’A va imposer sa volonté. Le Contrat pour sa part, inscrit plutôt l’action pu dans un démarche de négociation, de concertation.

Cette distinction se justifie aussi, puisque dans certains cas il est interdit à l’A de recourir à une forme ou à une autre d’AA (ex : en matière de police A, l’A ne peut pas recourir au Contrat – CE, 1932, Ville de Castelnaudary). A l’inverse, on va considérer que c’est le recours à l’AAU qui est interdit (ex : lorsqu’une collectivité territoriale entend confier à une Pprivée la gestion d’un service pu – CE, 1937, Commune d’Aix-en-Provence).

On peut ajouter que l’on assiste incontestablement aujourd’hui à une mutation de l’action pu par un phénomène de contractualisation. Cela s’illustre par une externalisation de l’action publique.

Cette distinction en AA et C est fondamentale d’abord en raison de la nature de ces actes dont découlera des régimes distincts. Ensuite, car elle témoigne de conceptions différentes de l’action pu. Enfin, car aujourd’hui l’unilatéralisme a tendance à laisser sa place aux contrats.

        On assiste à une certaine convergence entre les régimes des contrats et des AAU. En premier lieu, il serait faux de croire que AAU et le C s’opposent totalement s’agissant du recours à la puissance pu. En effet, d’une part, l’acte unilatéral de plus en plus souvent, est adopté selon une forme négociée au moins en amont. C’est le phénomène que l’on qualifie parfois de démocratie administrative qui exige une participation des administrés à l’élaboration des AAU. Phénomène renforcé par le nouveau code CRPA paru en 2015. Les AAU ne sont donc plus toujours unilatéraux.

Il serait également faux de croire que le contrat est dominé par la négociation. Même en matière de contrat, la personne publique dispose de pouvoirs exorbitants. D’ailleurs, la qualification même de Contrat A repose en partie sur cette exorbitance. Entre autres elle dispose d’un pouvoir de résiliation unilatérale, de sanction unilatérale, de modification unilatérale.

On peut noter une certaine convergence du régime juridique des AAU et celui des C. Par exemple, pendant longtemps le JA considérait que les tiers aux Contrats A ne pouvaient effectuer de recours contre les contrats, car c’est la loi des parties. Cependant, depuis CE, 2014, Dpt du Tarn-et-Garonne, il a été admis que désormais les tiers aux contrats pouvaient directement contester la validité de celui-ci.

CHAPITRE I – Les actes administratifs unilatéraux.

        Dans une première approche, l’AAU peut se définir comme l’acte juridique par lequel le titulaire d’un pouvoir réglementaire, une autorité administrative, va affecter l’ordonnancement juridique en créant des obligations ou en faisant naître des droits, et ce indépendamment de tout consentement de l’assujetti ou du bénéficiaire. L’acte est unilatéral, fruit de l’administration et n’a pas besoin de consentement. En ce sens, Maurice Hauriou évoquait que l’administration dispose du privilège du préalable, au sens où elle n’a jamais besoin de saisir un juge pour obtenir l’autorisation d’adopter un AAU.

L’AU est l’instrumentum classique du pouvoir réglementaire. En ce sens, quand on pense à l’AAU, il faut nécessairement avoir en tête le champ de ce pouvoir réglementaire et notamment la distinction entre article 34 et article 37 C°, mais également avoir en tête les titulaires de ce pouvoir : PM, Min en tant que chef de service ou encore les exécutifs locaux.

Enfin, l’AA se définie par sa portée, il affecte l’ordonnancement juridique, en ce sens, il est coutume d’appréhender l’AA au regard de son caractère normateur. Seuls seraient des AA ceux qui affectent l’ordonnancement juridique en faisant naître des droits et des obligations en en ajoutant, retranchant, ou modifiant l’état du droit existant.

Il faut nuancer ces différentes caractéristiques, et la définition même de l’AAU fait l’objet de vives controverses doctrinales encore aujourd’hui.

Tout d’abord, il faut se garder de croire que l’unilatéralisme est total, il peut tout à fait y avoir une collaboration avec l’administré qui sera concerné par l’acte.

En second lieu, lorsque que l’on évoque le privilège du préalable, il faut faire attention, car dire que l’A peut adopter un acte sans avoir à recourir préalablement au juge, ne signifie certainement pas qu’il suffit à l’A de vouloir pour décider. Elle est en effet encadrée par un système de compétences (ex : article 37 qui n’autorise le Pvr réglementaire autonome à agir que dans les domaines qui ne relèvent pas du domaine de la loi, c.-à-d. Article 34 C°).

Enfin, le caractère nécessairement normateur de l’AAU peut être discuté. Si l’acte adopté ne donne uniquement des instructions (

), mais qu’il ne prescrit ou modifie rien alors ce n’est pas un AAU. Cela est assez discutable et ce n’est pas ce que retient le CRPA qui précise à l’article L200-1 que « pour l’application du présent livre, on entend par acte, les AAU décisoires et non décisoires ». Ainsi, un AA pourrait être non décisoire et ne pas affecter l’ordonnancement juridique. Cela étant, traditionnellement, la doctrine a pour habitude de qualifier AAU au regard de son caractère normateur car se positionnant dans une perspective contentieuse. Ne mériteraient cette qualification que les actes pouvant faire l’objet d’un REP.

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