Etat unitaire et décentralisation

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INTRODUCTION GÉNÉRALE

Chaque pays a sa fonction publique qui est le reflet de sa civilisation, de ses traditions, de sa géographie, de ses structures politiques, économiques et sociales. Ces fonctions publiques diffèrent profondément entre elles.

Néanmoins, quand on va au fond des choses, cette diversité se réduit et on découvre que ces fonctions publiques qui, à première vue, apparaissent si diverses, ont entre elles certaines affinités, voire même certaines similitudes ; c’est le cas par exemple le cas des fonctions publiques des pays d’Afrique noire francophone, car cohéritières de la tradition juridique et politique française et belge.

Dans le cadre de cette introduction, il nous paraît indispensable de définir d’abord la notion de « fonction publique » (section 1) et ensuite d’aborder successivement les principes d’organisation de la fonction publique (section 2), les systèmes d’organisation de la fonction publique (section 3) et les méthodes d’étude (section 4).

SECTION 1  LA NOTION DE LA FONCTION PUBLIQUE

La notion de Fonction publique s’intéresse au problème de catégories de personnels qu’on doit déterminer et que l’Etat utilise pour la réalisation de ses différentes missions de services publics. Chaque Etat conçoit sa Fonction publique comme il entend, ouvrant ainsi le chemin vers l’existence de plusieurs acceptions de cette notion (§1). On peut distinguer la fonction d’autres catégories professionnelles (§2).

§ 1 Les définitions

Avant de donner la définition de la fonction publique, signalons d’abord que l’expression « fonction publique » est récente. Elle date des lendemains de la seconde guerre mondiale.

A l’origine, les anglais avaient dégagé la notion de « civil service » pour désigner l’ensemble de leurs fonctionnaires publics et de leur régime.

Dans la langue française, la notion de fonction publique a été dégagée et s’est généralisée comme une abstraction commode désignant à la fois l’ensemble des fonctionnaires, mais également tout ce qui a trait à la gestion, à l’aménagement, à la règlementation du personnel des administrations publiques.

Le mot fonction publique est susceptible de revêtir plusieurs acceptions, tant d’un point de vue organique – celui de l’employeur – que d’un point de vue matériel – celui des règles.

A- Le pont de vue organique

⮚ Du point de vue organique et latissimo sensu, par « fonction publique », on entend parfois l'ensemble des personnes qui participent à l'action publique ou administrative. Dans ce sens, emplois de la fonction publique serait synonyme d'emplois du secteur public voire d'emplois de service public —

Avec une telle définition, la fonction publique perd de sa spécificité. En effet, toute personne peut être conduite un jour ou un autre à prêter son concours à l'action publique. Pourtant, il est constant que cette collaboration ne suffit pas à lui conférer la qualité de fonctionnaire.

Aussi est-on tenté de retenir une définition organique moins large. Cette dernière est obtenue par élimination. Se trouvent ainsi exclus de la fonction publique (sans y être entrés juridiquement) :

• les détenteurs de l'autorité politique : membres du gouvernement, parlementaires, élus locaux...,

• les cocontractants de l'administration ayant la qualité de fournisseurs, d'entrepreneurs de travaux publics, de délégataires de services publics...,

• les collaborateurs occasionnels, qu'ils soient bénévoles ou requis.

En somme, la nature de la situation juridique vis-à-vis de l'administration importe quant à la définition de la fonction publique.

La loi n° 81-003 du 17 juillet 1981 publiée au JORZ n° 15 du 1er août 1981 parle d’ « agents de carrière des services publics de l’Etat » pour désigner les fonctionnaires et exclut de facto les contractuels occasionnels et autres de l’administration publique congolaise.

B- Le sens matériel

> Le point de vue matériel doit s'ajouter au point de vue organique pour aider à mettre au jour la spécificité de la fonction publique.

On obtient alors une première approximation:

• L'expression fonction publique désigne un ensemble de personnes liées à l'administration par des rapports de subordination de droit public (ce qui exclut la majorité des détenteurs de l'autorité publique) voués à une certaine permanence (ce qui exclut les cocontractants sus-désignés et les collaborateurs occasionnels).

• Bref, la fonction publique rassemble des agents de droit public ayant vocation à faire carrière dans l'action publique.

Cette définition n'est, il faut le réitérer, qu'approximative.

Elle gagne à être affinée du point de vue organique et du point de vue matériel.

Si tous les fonctionnaires sont agents publics, en revanche tous les agents publics ne sont pas des fonctionnaires.

En définitive, un fonctionnaire est un agent public nommé dans un emploi permanent et titularisé dans un grade au sein d’une administration publique

1° Le fonctionnaire, un agent de droit public

Précision sans doute superflue : « agent public » et « agent de droit public » sont synonymes, comme le sont « personne publique » et « personne morale de droit public ».

 La jurisprudence pose un préalable : sauf disposition législative contraire, seul l'engagement par une personne publique peut conférer la qualité d'agent public - TC, 4 mai 1987, Patrice du Puy de Clinchamps, n° 02246:

((Considérant que malgré diverses particularités contenues dans les statuts de l'Association "France-Information-Loisirs" - A.F.I.L. -, et alors même qu'elle pouvait être investie d'une mission de service public, cette association, régie par la loi du 1er juillet 1901, est un organisme de droit privé ; que par suite le contrat de travail qu'elle a conclu avec M. du Puy de Clinchamps, est un contrat de droit privé; que, dès lors, le litige né de la rupture de ce contrat passé entre personnes privées, ressortit à compétence des tribunaux de l'ordre judiciaire ; »

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