Le rôle et le contenu du concept de gestion spéciale

Reprenant l’énumération ébauchée par les articles 538 et suivants du Code Civil, divers textes incorporent au domaine public : - les voies départementales ; - les autoroutes ; les voies communales ; les fleuves, les lacs, les rivières etc…

Le Code Général de la Propriété des Personnes Publiques définit aujourd’hui ainsi la notion de domaine public à l’article L 2111-1 : « Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d’une personne publique est constitué de biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du soit affecté à un service public, pourvu qu’en ce cas, il fasse l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de service public. »

Le juge administratif a cherché quant à lui à donner une définition plus globale et plus générale du domaine public fondée sur 3 critères :

- L’appartenance du bien à une personne publique

- Son affectation à l’utilité publique

- Son aménagement spécial

Sont dépendances du domaine public : les biens propriété d’une personne publique, qui sont affectés à l’usage du public ou à un service public et spécialement aménagés à cet effet.

Pour appartenir au domaine public, un 2nd critère jurisprudentiel est posé : l’affectation du bien à l’utilité publique, c’est-à-dire à l’usage direct du public (CE, 28 juin 1935 « arrêt Marécar cimetière »), soit aux besoins d’un Service Public (CE, 19 octobre 1956 arrêt « Le Béton »).

L’une des innovations du CGPPP est de transformer la notion d’aménagement « spécial » en celle d’aménagement « indispensable ».

Des critères ont été progressivement développés par la jurisprudence du Conseil d'Etat. Le premier étant organique, à savoir la condition d'appartenance à une personne publique, il n'est pas source de difficulté. Une condition supplémentaire avait été rendue nécessaire par le juge administratif.

Le Code Général de la Propriété des Personnes Publiques a repris cette notion mais en précisant que l'aménagement doit être « indispensable » à la mission de service public : il s'agit de freiner l'évolution de la jurisprudence qui avait tendance à trop étendre le domaine public.

L’aménagement indispensable qui n’est plus exigé que pour la seconde composante du critère matériel, n’est pas synonyme d’aménagement spécial : son champ d’application est plus limité et il témoigne de la volonté du législateur de restreindre la domanialité publique.

En effet, quelle que soit l'affectation du bien à l'intérêt général, celui-ci devait faire l'objet d'un aménagement spécial pour pouvoir relever du domaine public.

C'est donc une question simple, à laquelle il conviendra de répondre, qui permettra d'envisager ces différents points : le nouveau critère d'aménagement indispensable instauré par le CGPPP dans le but de réduire la domanialité publique paraît-il pertinent ?

Afin de répondre à cette question, nous verrons dans une première grande partie que l’aménagement indispensable est une notion secondaire à préciser, ainsi que dans une deuxième partie, le champ d’application de cette notion.

I – L’aménagement indispensable : notion secondaire à préciser

A – Les obscurités de cet aménagement

Afin de réagir contre l’insécurité juridique née de l’imprécision de la notion de l’aménagement spécial, le CGPPP lui substitue celle d’aménagement indispensable, qualificatif proche de celui retenu en 1947, par la Commission de réforme du Code Civil mais moins précis que la définition qu’elle avait donnée : « aménagements particuliers adaptés exclusivement ou essentiellement au but particulier de ce service ».

A l’origine, le critère de l’aménagement spécial ne devait s’appliquer qu’aux biens affectés à un service public. Il s’agissait de maîtriser l’extension de la domanialité publique en l’accompagnant d’un critère réducteur.

Mais la jurisprudence évolua très vite, dès 1960 (CE, 22 avril 1960 « Berthier »), elle considéra que certains biens affectés à l’usage du public ne feraient partie du domaine public qu’à condition de satisfaire également à la condition d’aménagement spécial.

Cette position fut adoptée à propos des « promenades publiques », dont le statut était mal défini et qui appelaient des mesures de protection particulières afin de les distinguer des voies publiques ordinaires.

Désormais, les aménagements tels que les bancs, les kiosques, les aires de jeux, les allées piétonnes, les pelouses, les massifs de fleurs et compagnie font entrer dans le domaine public les squares, les jardins publics ainsi que les ensembles plus vastes, dont l’aménagement spécial est global, tels le Bois de Vincennes (CE, 14 juin 1972 « Eidel ») et le Bois de Boulogne (CE, 23 février 1979 « Gourdain ») qui étaient auparavant rangés parmi les dépendances du domaine privé (CE, 21 février 1921 « Société protectrice des animaux ») et qui se trouvent ainsi distinguées des fôrets.

B – Le rôle et le contenu de la notion d’aménagement spécial

L’analyse de la jurisprudence sur l’aménagement spécial emplissait l’observateur de perplexité. La notion était devenue si floue, contingente, indécise que son contenu était difficile à appréhender et que l’on s’interrogeait sur le rôle que pouvait encore jouer ce que certains qualifient, sévèrement, de clause de style.

Le laconisme de la jurisprudence est, à cet égard, révélateur. Pour décider que le Palais de justice de Paris fait partie du domaine public, elle constate abruptement qu’il « a été spécialement aménagé à cet effet » (CE, 23 octobre 1968 « Consorts Brun »). Elle est tout aussi péremptoire au sujet de l’hôtel de ville de Saint-Etienne, affirmant qu’il « a été spécialement aménagé en vue du groupement des services municipaux auxquels il a été affecté, ce qui ne renseigne guère sur la spécificité de ces aménagements par rapport à ceux d’un immeuble ordinaire.

Dans le célèbre arrêt « Dauphin », Ce, 11 mai 1959, le commissaire du gouvernement avait déclaré que l’importance matérielle des aménagements « importe peu » et que ce qui compte c’est « qu’ils ont été réalisés ». La notion restait fonctionnelle en

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