L'espace Budgétaire

L’expression «Espace Budgétaire1» est depuis peu à la mode2 parmi les prestataires d’aide, mais sa signification reste quand même floue. Ce concept a émergé dans le contexte des objectifs du Millénaire pour le développement OMD3, est parfois utilisé par les gouvernements dans leurs arguments en faveur d’un allégement des contraintes budgétaires qui leur permettrait d’emprunter davantage pour financer des projets d’infrastructure. Le raisonnement est le suivant : ces projets créent des biens productifs qui se rentabilisent sur longue période, dégageant ainsi l’espace budgétaire dont ils ont besoin. Récemment, l’expression a été utilisée aussi par ceux qui sont en faveur d’une augmentation des dépenses consacrées à la santé et à l’éducation, soutenant que ces dépenses se financeront finalement d’elles mêmes par un plus haut rendement du capital humain. Si l’expression est nouvelle, le concept est ancien. Il fait depuis longtemps parti des analyses budgétaires sérieuses, et le souci de la création de cet espace a toujours préoccupé les gouvernements et leurs conseillers, y compris les institutions financières internationales comme le FMI.

L'espace budgétaire à long terme est encore dans son évolution définition4, il existe différentes définitions de différentes organisations. La Banque mondiale et le FMI définissent l'espace budgétaire en termes résiduels5, comme une «pièce» ou «écart», tandis que les organismes défenseurs de l'ONU le définissent par rapport à la mesure dans laquelle un gouvernement peut mobiliser des ressources pour atteindre certains objectifs de développement fixés. L'idée est que l'espace budgétaire est une fonction de sa finalité, essayons de voir de près ces différentes définitions :

1 Le terme français « d’Espace Fiscal » traduit d’ailleurs de manière ambiguë et impropre du terme « Fiscal Space » puisqu’il devrait Paraître préférable d’utiliser le terme « d’Espace Budgétaire » mais nous nous conformerons dans la suite à l’usage courant et nous utiliserons exclusivement le terme d’« Espace Fiscal ». 2 HELLER, P (2005) « Espace Budgétaire », L’ABC de l’Economie.

3 JANSEN, K. et C, KHANNABHA (2009), « The Fiscal Space of Thailand, An Historical Analysis », UNDP Project. 4 ROY, R. A, HEYTY. et E, LETOUZE (2007), « Fiscal Space For What? Analytical Issues From a Human Developement Perspective », Paper for the G-20 Workshop on Fiscal Policy-Istanbul. 5 ROY, R. A, ISMAIL. Et R, RAMOS (2011), « Y at-il un espace budgétaire pour une transformation de développement arabe ?», le Journal d’Economie Politique.

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1. Définition du FMI

Le FMI définit l’espace budgétaire comme étant « Une marge dans le budget d’un Etat qui lui permet d’allouer des ressources pour un objectif précis sans remettre en cause la soutenabilité de sa position ni la stabilité de l’économie » (Heller FMI, 2005).

2. Définition de la Banque Mondiale

Pour la Banque Mondiale l’espace budgétaire c’est le « Différentiel entre le niveau actuel de la dépense publique et le niveau maximal qu’un gouvernement peut engager sans affecter sa solvabilité » (Comité de Développement de la Banque Mondiale et du FMI, 2006).

3. Définition du PNUD

Quant au Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) cet espace peut être défini comme des « Mesures politiques concrètes visant à renforcer la mobilisation des ressources domestiques et les réformes permettant d’assurer un environnement institutionnel et économique favorable à leur mise en œuvre efficace » (Roy et Heuty, 2005).

4. Différences d’approche entre institutions

Dans l'approche du FMI, la solvabilité budgétaire est la principale préoccupation. (Hypothèse implicite: augmenter les dépenses ne devrait pas entraîner la non- viabilité des finances publiques).

Quant au PNUD, entre la réalisation des résultats de développement et la capacité de son financement la question de la mobilisation des ressources devient critique. Ainsi l’enjeu majeur6 est donc celui de la mobilisation des ressources et surtout celles qui proviennent de l’interne (des ressources domestiques: impôts, taxes).

Réellement qu’est ce que l’espace budgétaire? Les spécialistes le considèrent comme la marge qui permet au gouvernement d’affecter des ressources à la poursuite d’un objectif précis7 sans mettre en péril la viabilité de sa position

6 CHAKRABORTY, P (2007), « Policy Space, Fiscal Space, and Financing for NREGA », National Institute of Public Finance and Policy, New Delhi. 7 L’espace budgétaire est généralement dégagé pour atteindre un objectif précis : objectifs millénaires du développement ; allouer des dépenses supplémentaires au profit d’un secteur quelconque, réduire le déficit, ou atténuer la pression fiscale.

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financière ou la stabilité de l’économie. L’idée de base est que le gouvernement doit disposer d’un espace budgétaire ou le créer s’il veut allouer des ressources supplémentaires à des dépenses utiles. Il peut le créer en augmentant les impôts, en obtenant des dons de l’étranger, en réduisant les dépenses non prioritaires, en empruntant à des créanciers intérieurs ou à l’étranger, ou au système bancaire (accroissant ainsi la masse monétaire). Il faut cependant qu’il agisse sans compromettre la stabilité macroéconomique ni la viabilité budgétaire, en veillant à pouvoir financer, dans l’immédiat et à plus longue échéance, les dépenses voulues tout en assurant le service de sa dette.

Comment y parvenir? Le gouvernement doit s’assurer que l’augmentation des dépenses à court terme et toutes les dépenses futures correspondantes y compris les dépenses récurrentes de fonctionnement et d’entretien qu’exigent les investissements d’infrastructure ou la construction d’une école ou d’un hôpital peuvent être financées par les recettes actuelles et futures. Si elles sont financées par l’emprunt, il faut les évaluer en fonction de leurs effets sur le taux de croissance tendanciel et la capacité du pays de dégager des recettes. Il faut en particulier s’assurer que le surcroît de dépenses dans un domaine utile la santé, par exemple ne finira pas par évincer des dépenses productives dans d’autres secteurs.

Pour les pays en développement et émergents,

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