Contrôle des finances locales dans un système décentralisé

INTRODUCTION

La question du contrôle des finances locales dans un système décentralisé, s’agissant des règles comptables relatives à la surveillance de la trésorerie, pose globalement le problème de l’autonomie financière des collectivités locales .

L’autonomie financière s’apprécie génériquement comme étant la situation d’une collectivité locale jouissant d’un pouvoir effectif de décision et de gestion de ses recettes et de ses dépenses, pour le bon accomplissement de ses missions.

Elle se présente de ce fait comme la conséquence du principe de la libre administration des collectivités locales, comme le précise Loïc PHILIP, « il ne peut y avoir d’attributions effectives sans un minimum d’autonomie financière » .

Le principe d’unité de trésorerie quant à lui, peut se définir comme une règle comptable, de gestion de la trésorerie des organismes publics. Elle repose sur une obligation de dépôt de fond au trésor public et une obligation d’unicité de caisse du comptable public local.

Le régime des finances des collectivités locales est indissociable des principes d’unité et d’indivisibilité de la République. Si les collectivités territoriales jouissent du principe constitutionnel de la libre administration par des conseils élus, ces derniers réservent à la loi le soin de le mettre en œuvre et, partant, de le limiter éventuellement.

Ainsi, notre analyse consistera à mettre en rapport l’exigence du respect des règles découlant du principe comptable d’unité de trésorerie par les collectivités locales, avec l’exigence du respect de la libre administration reconnu à ces dernières par la constitution d’un Etat unitaire décentralisé.

Le sujet permet de comprendre que ces règles de l’unité de trésorerie témoignent d’une histoire financière longue et complexe entre l’Etat et les collectivités décentralisées. Au regard des nouveaux enjeux financier de l’Etat , l’obligation de dépôt des fonds au Trésor constitue une étape majeure dans la mise en place de l’unité de trésorerie de l’Etat. Elle s’explique par la volonté de sécuriser les deniers publics et par une réelle défiance envers les capacités de gestion des organismes publics secondaires de l’Etat.

De ce fait, cette règle traduit la manifestation de la tutelle financière de l’Etat sur les collectivités locales.

Ainsi, malgré la consécration constitutionnelle du principe de libre administration, les collectivités locales n’ont qu’une autonomie financière relative.

D’où la question de savoir, si en matière de gestion des finances locales, ce principe d’unité de trésorerie ne porterait pas atteinte au principe de libre administration des collectivités locales. Autrement dit, l’intervention de l’Etat dans la gestion de la trésorerie locale, pourrait-elle s’apparenter à une entrave de l’autonomie financière de celles-ci ? Les collectivités locales ont-elles encore une maitrise réelle en matière de gestion de leurs fonds publics ?

La réponse à ces interrogations, nous emmène d’une part, à voir que les fondements du principe de l’unité de trésorerie consolident la tutelle de l’Etat sur les collectivités locales, et limite leur liberté de gestion financière (I). D’autre part, que les dérogations de ce principe comptable affirment néanmoins la liberté de gestion financière, et affaiblissent la tutelle que l’Etat exerce sur elles (II).

I- LES FONDEMENTS DE L’UNITE DE TRESORERIE : UNE ENTRAVE À LA LIBERTE DE GESTION FINANCIERE DES COLLECTIVITES LOCALES

Le principe de l’unité de trésorerie est un principe dont les fondements justifient la tutelle financière de l’Etat sur les collectivités locales, et limite leur liberté de gestion financière.

En effet, une véritable autonomie financière suppose une libre mobilisation des ressources et l’engagement des dépenses dont les collectivités locales ont besoin pour leur bon fonctionnement.

Or, selon l’article 26 du décret du 12 septembre 1972 portant régime financier et comptable des collectivités locales : « Les fonds des collectivités publiques secondaires sont obligatoirement déposés au Trésor au compte ‘’service financier des collectivités secondaires’’ et ne sont pas générateurs d'intérêts ». Ce qui traduit un contrôle du pouvoir central sur la gestion de la trésorerie locale. Ce principe repose donc sur une obligation de dépôt au trésor public des fonds libres de tous les organismes publics dont les collectivités locales. Elle implique aussi une organisation particulière à l’endroit des comptables publics locaux, à travers l’obligation de l’unicité de caisse (A). Sa conséquence constitue un véritable moyen de contrôle, d’emprise du pouvoir central sur la gestion financière des collectivités locales (B).

A- OBLIGATION DE DEPOT AU TRESOR DES FONDS LIBRES ET DE L’UNICITE DE CAISSE DU COMPTABLE PUBLIC LOCAL

L'Etat s'assure la maîtrise de la trésorerie des collectivités locales en les obligeant à déposer leurs fonds libres au Trésor, généralement sans rémunération et en réservant leur maniement aux seuls comptables publics. A cet effet, le principe de l’unité de trésorerie exige une seule et unique trésorerie pour l’ensemble des personnes publiques, gérée aujourd’hui par l’Ordonnateur-Trésorier local en relation avec le Caissier de l’Etat. Ce dernier soumet le comptable à une règle de l’unicité de caisse lors de la gestion des fonds locaux.

Cette obligation est faite aux organismes publics (Etat compris) et à leurs ordonnateurs de déposer leurs fonds propres et leurs disponibilités sur un compte courant au Trésor. Les collectivités locales et leurs établissements ne peuvent pas ouvrir de compte bancaire ou postal. Ils ont donc l'obligation de déposer leurs fonds libres au Trésor. L’article 43 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique dispose : "Les fonds des organismes publics autres que l'Etat sont déposés au Trésor, sauf dérogations autorisées par le ministre des finances". L’obligation de dépôt n’est assortie d’aucune disposition quant à la rémunération de ces fonds. A l’origine en France, les dépôts des communes étaient rémunérés ; ils ne le sont plus depuis la loi de 1941. Les dépôts des départements ne l’ont jamais été. En revanche, l’ordonnance

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