Commentaire Article 11 De La Constitution De 1958: En quoi le référendum de l'article 11 s'adapte-t-il à la pratique présidentielle et quelles sont ses limites ?

La Constitution de 1958 vient corriger les erreurs de la IV République en renforçant l'exécutif par rapport au législatif mais aussi en donnant plus d'initiatives au peuple. L'article 11 sur le référendum législatif découle de cette volonté. Le référendum est un mécanisme de vote de démocratie directe par lequel la population indique au gouvernement ou au Parlement une réponse par « oui » ou par « non » à une question posée. Charles de Gaulle aimait l'utiliser, il y a eu recours à 4 reprises. Son utilisation est peu à peu tomber en désuétude et les motivations qui poussent à l'utiliser ont évolué. Cette article fait partie du titre II intitulé « Le Président de la République » et a été modifié plusieurs fois pour apporter de nouvelles prérogatives au peuple, d'abord le 4 août 1995 avec un champ d'application élargi et donc une capacité pour les citoyens de répondre sur plus de sujets. La révision du 23 juillet 2008 met en place le référendum d'initiative populaire. Cette attention particulière adressée au peuple semble incompatible avec la pratique présidentielle qui tend à s'affirmer au fil de la Vè République.

Sa proximité avec d'autres types de référendum tels que celui énoncé à l'article 89 ou encore avec le plébiscite font que son champ d'application est parfois détourné.

En quoi le référendum de l'article 11 s'adapte-t-il à la pratique présidentielle et quelles sont ses limites ?

Nous nous intéresserons à l'inégalité entre les acteurs dans l'initiative de la procédure (I) avant de montrer que les intérêts notamment démocratique, qui étaient à l'origine de sa création ont évolué. (II)

I. L'inégalité entre les différents acteurs dans l'initiative de la procédure

Si tous les acteurs peuvent intervenir dans la procédure du référendum, l'initiative est avant tout avantageuse pour le Président de la République, qui s'en sert comme un instrument politique (A), la possibilité pour le peuple soutenu par le parlement d'être à l'origine de l'initiative étant très compromise (B).

A) Une prérogative conférant au Président un instrument de force

L'article 11 découle en réalité du rôle d'arbitre du Président énoncé à l'article 5 de la Constitution. En cas de désaccord politique entre le parlement et le gouvernement, le chef de l'Etat peut dissoudre l'assemblée (article 12) ou révoquer son premier ministre pour en nommer un nouveau (article 8). Mais il peut également choisir une solution intermédiaire qui est le référendum de l'article 11. En soumettant un référendum au peuple, il choisit en quelques sorte un tiers pour arbitrer cette opposition. En effet, selon l'alinéa 1 de l'article 11, « le président de la République, sur proposition du gouvernement … ou sur proposition conjointe des deux assemblées, …, peut soumettre au référendum. » Le terme « peut » témoigne du pouvoir discrétionnaire du chef de l'Etat qui a toujours le choix de soumettre la proposition au référendum ou de ne pas le faire, ce qui montre une primauté effective du chef de l'Etat quant à l'utilisation de cette prérogative. Le Président de la République bénéficie donc d'un important instrument politique.

La lettre de l'article 11 fait part d'une implication importante du gouvernement et du parlement puisqu'ils sont à l'origine de l'initiative. Cependant, la pratique présidentielle dû à l'instauration du fait majoritaire conduit à une captation de prérogatives du gouvernement par le Président. En une telle période, la proposition du gouvernement n'est que formelle, le Président invite le gouvernement à faire une proposition sur une loi qu'il aimerait faire passer. C'est donc lui qui est à l'origine de la proposition et qui la soumet au référendum. Cependant, il est difficile de trouver un intérêt à passer par cette voie lorsque le président dispose d'une large majorité au Parlement. L'intérêt politique de cette pratique pour le Président existe en période dite normale, le Président jouit alors d'une majorité au Parlement, mais celle-ci est faible, ou plutôt elle n'assurerait pas avec certitude l'adoption d'une loi par le parlement. L'article 11 apparaît alors comme la meilleur solution pour le Président car il peut s'appuyer sur un gouvernement de même couleur politique que lui qui lui fera une proposition, le référendum est donc soumis sans difficulté. En période de cohabitation , l'enjeu est tout autre, le Président ne peut plus compter sur un parlement et un gouvernement qui lui sont hostiles, il ne peut donc plus avoir recours à l'article 11. Cependant, comme il dispose d'un pouvoir discrétionnaire en la matière, il est apte à refuser toute proposition émanant du gouvernement ou du parlement. Son pouvoir d'initiative devient alors un pouvoir de veto et l'utilisation du référendum semble quasiment impossible en période de cohabitation. L'exception a eu lieu en 2000 sur le référendum concernant le passage du septennat au quinquennat, un certain consensus a alors animé les deux camps. Enfin, conformément au dernier alinéa de l'article 11, c'est le Président de la République qui promulgue la loi 15 jours après les résultats du référendum. Il est donc la plupart du temps à la fois à l'origine et à la conclusion du référendum.

B) Une initiative partagée fictive

L'alinéa 3 souligne la possibilité d'une initiative venant du parlement et du peuple. « Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. » Le fait qu'un cinquième des membres du parlement soit exigée révèle la volonté de permettre à des groupes parlementaires minoritaires de pouvoir faire passer des lois. Cette condition semble tout à fait réalisable, beaucoup plus que la seconde qui oblige le soutien d'un dixième d'électeurs, ce qui représente environ un électorat d'environ 4,5 millions de personnes. De nombreuses limites viennent se dresser, rendant cette initiative inconcevable. L'alinéa 3 in fine apporte une restriction. L'initiative ne peut porter sur l'abrogation d'une disposition promulguée moins d'un an

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