Les Sources De La Performance

Gilles Jeannot, "Les sources de la performance : public et privé en miroir", La revue de l'Ires, n° 25, automne 1997, p. 67-87

Résumé : L'article étudie la manière dont ce qui est à l'origine de la performance est abordé du côté du secteur public et de celui du secteur privé. Dans une première partie, il décline comment autour du management public on a, pour tout ce qui est prestation de service, transféré des modèle d'analyse et de promotion de la performance du privé vers le public. Ce faisant on a transféré des modèles gestionnaires déjà un peu dépassé du côté du privé. En revanche, les questions les plus contemporaines sur la productivité des interfaces du côté du privé pourraient permettre d'appréhender les sources de la performance pour la production de biens public, objet récalcitrant aux pratiques de management.

Les gestionnaires publics sont sommés de rendre compte de l'efficacité de leurs interventions, comme les responsables privés sont interpellés sur les effets externes (publics) de leur activité. Mais par-delà les renvois de termes et les analogies parle-t-on vraiment de la même chose de part et d'autre ? On peut en effet souligner des différences. Du côté du privé il apparaît en effet un critère synthétique quantitatif de performance, le profit, alors que pour l'action publique on ne cesse de multiplier les critères, hétérogènes, non commensurables et partiellement qualitatifs (par exemple pour l'éducation : taux de scolarisation, niveau acquis, taux d'emploi des élèves...). Mais on peut aussi mettre en avant des éléments de convergence. Le multi-critère semble bien émerger dans l'évaluation des entreprises et l'administration a développé ces dernières années de nombreux instruments de mesure quantitative des liens coûts/résultats ; la réflexion sur le lien résultat/processus se retrouve des deux côtés, de même que les interrogations sur la mesure des effets de coopération dans la performance.

Les travaux présentés lors d'un séminaire du pôle travail emploi de Marne la vallée suggèrent que le point de vue porté sur l'action engagée est aussi important que le statut de cette action . Si on regarde à la loupe n'importe quel segment d'intervention du côté du public, on trouvera des principes d'efficience très proches de ceux rencontrés dans le privé. Si au contraire on s'éloigne et que l'on compare le rôle de l'Etat et les résultats d'une entreprise industrielle, les comparaisons deviennent plus aléatoires.

En effet les performances finales du côté du secteur public et de celui du secteur privé sont de natures différentes. Si, in fine, une entreprise mesure son succès au fait qu'elle rapporte de l'argent à ses actionnaires, dans le secteur public une action est rarement engagée pour elle-même mais en vue d'effets plus larges produits au sein de la société. Les spécialistes du management public établissent d'ailleurs à ce propos une distinction éclairante, au moins en première analyse . Ils différencient en effet dans une action publique deux fonctions de production qui s'enchaînent pour atteindre des fins visées. La première fonction fait émerger un certain nombre de biens et de services. Ceux-ci dans un second temps ont un impact au sein de la société à travers une deuxième fonction de production d'un autre type. Ainsi, par exemple, on organise des vacances pour les jeunes de banlieues (première fonction) en espérant que cela aura une influence sur les accès de violence dans ces zones urbaines (deuxième fonction).

Ces impacts sont souvent multiples et non commensurables. Une même dépense publique peut en effet simultanément être rapportée à plusieurs finalités. Celles-ci peuvent être juxtaposées : la réhabilitation des parcs de logement HLM visait ainsi en même temps des fins d'économie d'énergie par l'isolation des bâtiments et de requalification symbolique par le coup de neuf apporté dans des quartiers laissés depuis longtemps à l'abandon. Elles peuvent être emboîtées : faire une autoroute dans le massif central c'est faciliter des déplacements, mais aussi par là agir sur le développement économique local et ce faisant sur la répartition de la population sur le territoire. Les critères de pertinence de ces multiples impacts ne peuvent qu'arbitrairement être rapportés les uns aux autres. Le caractère indéfini de l'enchaînement des finalités possibles d'une intervention publique et la diversité de celles-ci fondent une différence radicale entre les performances finales publique et privée .

Ceci se retrouve du côté de la mesure de cette performance. D'un côté la comptabilité financière, de l'autre l'évaluation des politiques publiques. Bien sûr les comptables ne manquent pas de rappeler que la comptabilité est un des arts créatifs et que de délicats problèmes, comme ceux de l'estimation de la valeur des actifs, se posent de longue date . Cependant, dans les grandes lignes, cette mesure est maîtrisée et on sait grosso modo si une entité économique indépendante gagne de l'argent à partir de l'observation des flux financiers d'entrée et de sortie. L'évaluation des politiques publiques est en revanche beaucoup plus problématique. Elle est confrontée à la diversité qualitative et quantitative des impacts mesurés ainsi qu'au non moins délicat problème de la corrélation à établir entre les actions engagées et d'éventuels impacts observés dans la société ; ce qui suppose l'explicitation de théories d'action qui donnent un sens à ces relations. Enfin, les effets en retour sont très différents. Dans le premier cas la mesure des résultats est au coeur de la prise de décision, alors que pour l'évaluation des politiques publiques, l'articulation entre les décisions prises et les mesures effectuées est tout à fait lâche. Entre la comptabilité financière et l'évaluation des politiques publiques on ne saurait donc établir que de très vagues analogies.

En revanche, les observations présentées ici révèlent de nombreux points de convergence dès que l'on s'interroge non plus sur la performance elle-même mais sur les causes de son atteinte, ce que l'on peut convenir d'appeler les "sources de la performance". Si partant de là beaucoup ont cherché à transférer les réponses du secteur privé au secteur public, c'est plutôt la communauté de certaines questions qui s'impose. Car même du côté du privé la question

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