La loi de finances pour 2013 et la loi de programmation des finances publiques pour 2013-2017 / la programmation pluriannuelle des finances publiques

La loi de finances pour 2013 et la loi de programmation des finances publiques pour 2013-2017 / la programmation pluriannuelle des finances publiques ?

Depuis l’introduction dans la Constitution de la loi organique relative aux lois de financement (LOLF) en 2001, le vote des lois de finances est un important volet de l’activité parlementaire annuelle. Prônant une logique de résultats, elles définissent les moyens d’action de l’administration, et donc l’application des politiques menées par le gouvernement.

La mise en place en 2013 de la loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017 constitue un élément majeur car elle fixe les objectifs budgétaires du mandat du Président François Hollande. Plus encore, elle traduit les mesures du pacte budgétaire européen, ou TSCG, en droit interne. Ambitieuse dans les textes, elle présente cependant des limites dans la réalité. La programmation pluriannuelle des finances publiques est-elle donc un outil de maitrise efficace ?

I – La programmation pluriannuelle, une nouvelle approche des finances publiques inspirée par l’Europe dans le but de moderniser l’administration d’État

A/ La programmation pluriannuelle s’inscrit dans cadre d’une large réforme de l’État

Selon Renaud de Genière, « la programmation pluriannuelle constitue la synthèse la plus avancée des conceptions budgétaire moderne » (Le budget, 1976). La programmation pluriannuelle des finances publiques (LPPFP) est prévue à l’article 34 de la Constitution, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Cette nouvelle catégorie de loi a pour objet d’obliger l’État à « respecter des objectifs d’équilibre des comptes de l’administration » en rendant ce principe constitutionnel. Cette refonte des finances publiques a pour origine l’obligation pour la France de respecter ses engagements vis-à-vis de l’Europe, en particulier la maitrise de ses dépenses publiques. Au plan national, elle s’inscrit dans la révision générale des politiques publiques (RGPP)

Le 17 décembre 2012, la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques a été promulguée. Complétant l’article 34 de la Constitution, elle vise à moderniser la gestion des finances publiques en mettant place un nouvel organisme, le Haut conseil des finances publiques, chargé de vérifier la fiabilité des prévisions macroéconomiques. Surtout, elle concrétise la programmation pluriannuelle des finances publiques en fixant les objectifs de moyen terme pour l’ensemble des administrations publiques.

Chaque année, l’examen des lois de finances et de financement de la sécurité sociale permet de vérifier le respect de cette trajectoire. L’État, la Sécurité sociale et les collectivités territoriales ont dès à présent connaissance de leur cahier des charges globales pour l’actuel quinquennat, sous réserve d’une possible évolution de la programmation en fonction de la conjoncture internationale.

B/ La loi de programmation des finances publiques 2012-2017, une programmation quinquennale visant l’équilibre budgétaire

La LPPFP démontre le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats. Pilier de la LOLF (art.7), elle pose le principe de la budgétisation des crédits par objectifs. Le 31 décembre 2012, une programmation sur cinq ans (quinquennale) a été promulguée. Elle a pour but de « réduire la dette publique pour préparer l’avenir ». La loi de programmation 2012-2017 traduit en droit interne le Traité sur la Stabilité, la Coopération et la Gouvernance (TSCG), adopté le 2 mars 2012 et met en place les dispositions prévues par la loi organique.

Cette loi se décline en deux temps. Le premier volet vise à redresser les comptes publics ; le second cherche un retour à l’équilibre structurel de ceux-ci. Ainsi, en 2015, le solde structurel devrait être ramené en-dessous de 0,5% du PIB (application de la « règle d’or »), et l’équilibre pourrait être atteint dès 2016-2017. Pour y parvenir, l’évolution des dépenses doit être stable et maitrisée. Par leur nature, certains domaines (dette, pensions et assurance maladie) connaitront une croissance de leurs dépenses plus importante celles des autres administrations . Concrètement, la loi de programmation prévoit une baisse annuelle des dépenses de 10 milliards d’euros sur l’ensemble de la période.

Les contributions de l’État aux collectivités territoriales baisseront à partir de 2014. Par ailleurs, un nouveau système d’évaluation permanente doit être mis en place par la loi de programmation, afin de permettre une meilleure efficacité des dépenses. Les projets supposant une dépense importante devront faire l’objet d’une évaluation socio-économique contre expertisée afin d’être validés.

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