L’évaluation de la politique d’aide aux biocarburants

COUR DES COMPTES

Lapolitiqued’aide auxbiocarburants

Janvier2012

Avertissement

synthèse du Rapport public thématique

Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du rapport de la Cour des comptes. Seul le rapport engage la Cour des comptes. Les réponses des administrations et des organismes concernés sont insérées dans le rapport.

Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des compte s 3

Sommaire

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Introduction ........................................................5 Les données de fait ...........................................7 Les parties prenantes ........................................13 Résultats, coûts et pertinence de la politique d’aides aux biocarburants ..................................21 Conclusion et recommandations .......................27

Introduction

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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des compte s

L’évaluation de la politque d’aide aux biocarburants est une évaluation de politique publique réalisée par la Cour des comptes, de sa propre initiative, en application des dispositions de l’article 47-2 de la Constitution et de l’article 111-3-1 du code des juridic- tions financières. La politique en faveur des biocarburants n’échappe pas à une caractéristique commune à de nombreuses politiques publiques : superposition d’objectifs multiples. Elle a d’abord été reliée aux politiques agricoles, puis à l’indépendance énergétique, enfin aux préoccupations envi- ronnementales : le vocable de « durabilité » recouvre les notions de protection de l’environne- ment mais aussi d’équité sociale et de lien entre la génération actuelle et les générations futures. Ces priorités successives, qui s’ajoutent les unes aux autres sans que les premières soient remises en cause, interdisent de rapporter les effets, positifs ou non, des actions menées à une seule d'entre elles. En conséquence, il devient de plus en plus difficile d’individualiser les effets des différents instruments mis en place : réglementations prises aux niveaux mondial, européen, national (normes d'incorporation, protection aux frontières), instruments fiscaux (exonération de taxe intérieure à la consommation associée à des agréments de production, taxe générale sur les acti- vités polluantes), valorisation des déchets par le double comptage des graisses animales et des huiles alimentaires usagées. La politique en faveur des biocarburants subit enfin l'influence de celles menées par d'au- tres pays, européens ou non, tels que l’Allemagne, les États-Unis, le Brésil ou l’Indonésie par exemple.Le soutien public aux biocarburants fait actuellement de plus en plus l’objet de débats publics, que ce soit par ses implications environnementales controversées ou ses liens supposés avec la grande volatilité des prix des matières premières agricoles depuis 2007. Différentes questions doivent ainsi être posées : s’agit-il d’une politique agricole, énergé- tique ou environnementale ? Ses effets sont-ils vérifiables et mesurables ? L'argent public est-il dépensé de façon justifiée et efficiente ? Quels en sont les destinataires ? Les motivations de la politique et ses instruments sont-ils cohérents ? Les incertitudes, en particulier sur les caractères de durabilité et d'éthique, sont-elles bien prises en compte ? L’évaluation a été menée auprès de l'ensemble des acteurs, "parties prenantes", à cette

politique. La plupart, s’agissant de personnes physiques ou morales privées (agriculteurs, pro- ducteurs de biocarburants, pétroliers et distributeurs de carburants, constructeurs automobiles), sont hors de la juridiction de la Cour, ce qui implique un dialogue aussi transparent que pos- sible et la prise en compte aussi objectives que possible d’intérêts et de points de vue par défini- tion différents, sinon divergents. Cette évaluation, a par ailleurs, pris appui sur des experts indépendants, sélectionnés intuitu personae pour leurs compétences avant le début des investigations. Enfin, un étalonnage à l'échelon international et plus particulièrement européen a été réa-lisé.

Introduction

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1Les données de fait Biocarburants et énergie Pour être un besoin vital des socié- tés humaines, l'énergie n'en pose pas moins un problème fondamental en ce sens qu’aucune source n'est neutre. La biomasse n'échappe pas à cette règle. Les transports consomment aujourd'hui 25 % de l'énergie totale consommée dans le monde, l'essentiel l’étant sous forme de combustible liquide (2,5 Md m3). Ce combustible se présente sous deux formes, le gazole et l'essence avec, en Europe et surtout en France, une forte prédominance du pre- mier, l’inverse étant vrai sur le continent américain. Ce point a une conséquence sur notre approvisionnement : nos raffine- ries, anciennes, produisent trop d'es- sence par rapport à nos besoins, ce qui nous oblige à l’exporter, et pas assez de gazole, ce qui nous contraint à en importer d'importantes quantités, de Russie notamment. Les biocarburants qui sont actuelle- ment sur le marché sont issus des réserves énergétiques en majorité des plantes ou des animaux. Ils sont utilisés en mélange avec les hydrocarbures. En France, ils sont distribués pour la circulation automobile sous deux formes, le biodiesel en addition au gazole, le bioéthanol en addition à l'es- sence. Le biodiesel est fabriqué en France à partir d'huile extraite du colza et du tournesol, qui poussent sur place, du soja et du palmier qui sont importés, mais également à partir de graisses ani- males ou d'huile alimentaires usagées. L'huile végétale brute n'est pas utilisée telle quelle dans les moteurs, mais sous forme d'un produit dérivé, l'ester méthy- lique d'huile végétale ou EMHV. Celui- ci est incorporé au gazole en principe à hauteur de 7 % en volume dans le gazole B7, valeur maximale autorisée, ou de façon très minoritaire, à hauteur de 30 % pour le gazole B30 dans les flottes captives de certaines collectivités ou d’ entreprises. La production de biodiesel est étroi- tement associée à celle son principal coproduit, les tourteaux de colza ou de tournesol, composante importante de l'alimentation du bétail. C'est un enjeu économique significatif,

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