Les Limites De La LOLF

Les limites de la LOLF

L’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances avait considérablement vieilli lorsque le débat sur la future loi organique du 1er aout 2001 s’est engagé en 2000.

Ce décalage tenait à plusieurs facteurs : en premier lieu, l’ancienneté et la rédaction très déficiente de ce texte, qui n’avait jamais été modernisé, les gouvernements successifs préférant ne pas remettre en cause le rapport de forces très favorable à l’exécutif qu’il instaurait. En second lieu, l’absence de certains des décrets d’application qui auraient du en préciser les dispositions.

Dans ce contexte, la loi organique du 1er aout 2001 relatives aux lois de finances, issu d’une initiative parlementaire (fait rarissime dans le domaine des finances publiques) a marqué une rupture majeure en abrogeant intégralement l’ordonnance du 2 janvier 1959. La LOLF est entrée progressivement en vigueur à partir du 1er janvier 2002 et a déployé l’intégralité de ses innovations dans la loi de finance de 2006.

Elle représente un nouveau point de départ pour les finances publiques, qui vont intégrer pour la première fois de façon explicite des logiques de résultats, de performances et de contrôle des dépenses.

L’intérêt ici est d’essayer de comprendre en quoi la LOLF a révolutionné la logique budgétaire française, d’analyser les changement importants qu’elle a provoqué comme le renforcement des pouvoirs du Parlement dans le domaine budgétaire, cependant nous verrons qu’en pratique la portée de ces changements est limitée.

Dans une première partie nous verrons que les apports de la LOLF comblent les lacunes de l’ordonnance de 1959 puis ensuite nous analyserons les limites de la loi organique de 2001.

I. Des apports répondant aux lacunes de l’ordonnance de 1959

Pendant près de 40 ans, notre politique budgétaire a été définie par l’ordonnance de 1959. Seulement, cette ordonnance était très critiquée. Les principales critiques adressées à cette ordonnance étaient son manque de clarté et de lisibilité ainsi que l’exclusion du Parlement dans l’élaboration et le contrôle des lois de finances.

A/ Une volonté d’amélioration de la gestion publique

Il faut savoir qu’avec l’ordonnance de 1959 nous étions face à une politique budgétaire de moyen présentée par nature des dépenses. C'est-à-dire que pour cette politique le plus important était le contrôle des moyens mis en œuvre pour arriver à un certain résultat et non pas le résultat final lui-même. Le budget, quant à lui, était présenté par ministère et par nature de dépenses. Seulement en organisant les crédits de cette manière le budget de l’État comprenait alors environ 850 chapitres. Il n’est pas difficile ainsi de comprendre la lourde tâche qu’était la lecture des budgets de l’Etat et donc la complexité d’un contrôle approfondi de ce budget. Il semblait, de plus, impossible pour un profane du domaine d’essayer de comprendre comment l’Etat gérait les finances publiques, ce qui reste problématique pour un Etat démocratique. C’est cela qui a finalement poussé le Gouvernement et le Parlement à s’entendre afin de changer de logique budgétaire.

Avec la LOLF nous nous retrouvons donc confrontés à une nouvelle logique budgétaire le plus souvent qualifiée de « révolutionnaire » par les spécialistes.

Ainsi, cette nouvelle logique a pour objectif de présenter un budget beaucoup plus lisible, beaucoup plus complet et surtout orienté vers le résultat.

L’Etat recherche désormais la performance de sa gestion publique, il désire à présent se focaliser sur les résultats et non plus les moyens.

Pour se faire, la LOLF commence par faire tendre la logique vers des budgets de programmes. Il s’agit d’une nouvelle présentation des dépenses, d’une nouvelle organisation des répartitions des finances de l’Etat. Le budget est désormais structuré en trois niveaux : les missions, les programmes et les actions ; et il reflète réellement les politiques publiques. Ce qui permet une meilleure appréciation, par les Parlementaires, des moyens employés pour mettre en œuvre les politiques de l’Etat, et surtout pour pouvoir comparer objectifs et résultats.

La LOLF présente un autre intérêt très important, il s’agit de la volonté de transparence. En effet, La LOLF est une réforme budgétaire mais aussi une réforme comptable qui permettra une information plus complète et plus lisible sur les comptes de l’Etat, avec une comptabilité budgétaire, une comptabilité d’exercice et une comptabilité d’analyse des coûts des actions. Cette nouvelle comptabilité contribuera à une meilleure gestion publique.

Pour que cette transparence puisse être mise en œuvre, cette nouvelle Constitution financière de l’Etat va ainsi réaffirmer des principes traditionnels budgétaires et les modifier afin de les adapter à la nouvelle logique budgétaire de l'État.

C’est donc comme cela que l’on voit apparaître le principe de sincérité budgétaire qui n’existait autrefois que pour les budgets locaux.

Le Gouvernement est ainsi obligé désormais d’être le plus sincère possible dans ses lois de finances et ainsi de présenter aux citoyens et aux organes de contrôle une présentation claire et complète de sa gestion publique.

Le LOLF redéfinit également la notion d’annualité budgétaire en expliquant que les crédits ouverts, comme les plafonds des autorisations d’emplois fixés au titre d’une année, ne créent pas de droit au titre des années suivantes.

Cependant cette loi organique de 2001 assoupli légèrement ce principe d’annualité budgétaire puisque les autorisations d’engagement disponibles sur un programme à la fin de l’année peuvent être reportées sur les même programmes ; il en est de même pour les crédits de paiement.

Elle présente également une redéfinition des principes de l’unité et de l’universalité, mais cette fois proche de celle de l’ordonnance de 1959 puisqu’elle ne change pas cette définition mais se contente de réaffirmer leurs assouplissements.

La LOLF s’attarde aussi sur deux derniers principes traditionnels tels que la règle de spécialité qui demeure sans réels changements, mais surtout sur le principe de l’équilibre qui est rappelé dès l’article 1er de la loi organique.

C’est cet ensemble de principes qui permet à l’Etat d’affirmer

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