Le Parlemebt Fait Il La Loi

Le Parlement fait-il la loi ?

Très souvent, voire systématiquement, le Parlement est désigné comme « le pouvoir législatif ». Cette utilisation suppose que celui-ci est détenteur de ce pouvoir et l’exerce. Au regard de la Constitution de 1958 le Parlement constitue effectivement l’organe détenant le pouvoir législatif, et même - si l’on fait abstraction de l’exception que constitue la loi référendaire - est le seul détenteur de ce pouvoir. En outre, au-delà de l’aspect organique il est clairement exprimé dès la première phrase du premier article (l’article 24) du titre IV (Le Parlement) de la Constitution est indiqué « Le Parlement vote la loi », et d’être ajouté « Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques ». Ce premier alinéa de l’article 24 de la Constitution exprime clairement les trois fonctions conférées au Parlement, et le vote de la loi est la première fonction de celles-ci. Cet ordre n’est pas anodin et il faut donc comprendre que la fonction législative est la mission première du Parlement. Toutefois, le Parlement ne détient pas cette fonction de manière exclusive, et son activité est très fortement encadrée. Cette réduction considérable du pouvoir législatif du Parlement est un des caractères les plus importants de la Ve République tant il constitue une réaction, comme l’affirmait Raymond Aron, par rapport à la tradition parlementariste dans l’histoire constitutionnelle française. Cette rupture est due au déplacement du centre de gravité dans l’exercice des institutions vers l’exécutif, tant et si bien que François Goguel a décrit la Ve République comme un régime parlementaire sans souveraineté parlementaire. D’une certaine manière la monarchie républicaine (M. Debré) s’est substituée à la république des députés (R. Priouret). Si le Parlement a bien gardé l’entière maitrise du vote de la loi, il ne préempte plus dans l’intégralité de la procédure législative. Par ailleurs, le terme loi, sorti de la formulation, renvoie au domaine de compétence réservé au Parlement par l’article 34 de la Constitution. Cet article témoigne du renversement opéré en 1958 : alors qu’auparavant le domaine de la loi était illimité le régime se retrouve inversé, le pouvoir réglementaire devenant compétent par défaut, et à travers lui le Gouvernement. Ce faisant le domaine de la loi s’est considérablement amenuisé. A l’occasion de son meeting à Dijon, le candidat Hollande a déclaré vouloir rendre ses pouvoirs au Parlement. Cette annonce met bien l’accent sur la problématique que nous rencontrons : la rationalisation du parlementarisme opérée par les constituants de 1958 a eu des effets drastiques sur le Parlement vis-à-vis du Gouvernement à tel point qu’on est en mesure de s’interroger sur la question suivante : fait-il la loi ? Dans sa formulation cette question renvoie à deux optique : l’une au sens strict, renvoyant à la situation actuelle ; l’autre dans une acceptation plus large pouvant renvoyer à l’ensemble de l’histoire de la pratique de la Constitution, mais aussi au texte en lui-même. On peut également percevoir dans cette formule l’expression triviale « faire la loi », qui renverrait alors à s’interroger sur la place du Parlement dans la hiérarchie qui résulte des rapports de pouvoir mais aussi sur la fonction de « police » qu’il peut avoir vis-à-vis du Gouvernement. Si le Parlement ne fait pas la loi dans le sens strict, il s’agit alors de s’interroger sur ses autres fonctions. D’autre part, il convient de relever les revalorisations du Parlement qui ont été opérées lors des réformes constitutionnelles de 1995 et 2008 dans la mesure où elles replacent partiellement le Parlement dans sa fonction de législateur. Tout cet examen aura pour finalité de répondre à la question suivante : dans quelle mesure le Parlement exerce-t-il ses différentes fonctions ? Au cour de cette analyse nous verrons d’abord que le Parlement est largement relégué par la primauté du pouvoir exécutif (I), mais qu’il conserve malgré tout sa triple fonction (II).

I) Le Parlement, pouvoir délibérant

Cette formulation du doyen Maurice Hauriou résume bien le rôle que possède le Parlement aujourd’hui dans le processus législatif. Nous verrons comment le Gouvernement a pris le pas dès 1958 (A) puis comment la pratique des institutions a pu accentuer ce corsètement du Parlement (B).

A. La préemption juridique du Gouvernement

Si le doyen Hauriou décrit un pouvoir délibérant plutôt que législatif c’est bien en raison d’une primauté du Gouvernement au sein des institutions. Et en effet, on remarque tout au long de la Constitution que celui-ci possède des compétences largement étendues : aux pouvoirs règlementaire (qui bénéficie de la compétence matérielle de principe grâce à l’article 37 de la Constitution) et administratif viennent s’ajouter une compétence dans le processus législatif. Celle-ci se caractérise de nombreuses manières et démontre une maîtrise partielle du Gouvernement sur le processus législatif. Conformément à l’article 39 de la Constitution le Gouvernement a l’initiative des lois concurremment avec le Parlement. Le travail présenté par le Gouvernement est appelé projet de loi, et celui présenté par le Parlement est appelé proposition de loi. Les projets de loi déposés par le Gouvernement doivent répondre aux exigences d’une loi organique. A la suite de la présentation du projet ou de la proposition de loi, et de son examen dans la commission adéquate, ont lieu les discussions au sein du Parlement. Cependant, pour être discutée un projet ou une proposition de loi doivent être inscrits à l’ordre du jour. Il est donc aisé de comprendre que celui détenant la maîtrise de l’ordre du jour est en mesure d’orienter les travaux du Parlement en choisissant d’inscrire ou de ne pas inscrire les différents projets ou propositions de lois. Dans la Constitution de 1958 le Gouvernement détermine l’ordre du jour prioritaire (article 48), ce qui a pour effet de limiter fortement l’initiative législative parlementaire. Si cette maitrise de l’ordre du jour a été réduite au profit du Parlement à l’occasion des réformes constitutionnelles de 1995 et 2008, il n’en demeure pas moins que le Gouvernement conserve la maitrise de la moitié des séances parlementaires (art. 48 al. 2). Dans le même temps, celui-ci a la possibilité d’empiéter sur les séances dont l’inscription de l’ordre du jour est normalement réservée aux assemblées grâce à l’article 48 alinéa 3 qui offre au Gouvernement la possibilité d’inscrire à l’ordre

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