Le changement dans l'action publique

Introduction à l’analyse des politiques publiques

Séance 10 - Le changement dans l’action publique

Plan détaillé

Peut-on identifier des mécanismes causaux dans les évolutions de l’action publique ?

        L’action publique est la raison d’être d’un Etat. À travers elle les gouvernants tentent de réguler la vie sociale, économique et politique du territoire, d’atténuer les conflits sociaux ou d’imposer une vision du monde. L’hétérogénéité des acteurs de l’action publique entraine de fait une variabilité dans les processus d’élaboration de cette dernière.

        L’action publique en elle-même n’est d’ailleurs pas un ensemble homogène mais, au contraire, composée d’une multitudes de politiques publiques qui la font évoluer au gré de leur adoption, de leur modification ou de leur suppression. L’évolution de l’action publique doit donc être prise dans une acception temporelle.

        Les mécanismes causaux de l’évolution, c’est à dire les processus à l’origine du changement, que nous tenteront d’identifier sont par conséquent eux aussi intrinsèquement liés au temps. En effet les causes d’un changement de politique peuvent être idéologiques, électorales ou autre, mais l’opportunité de ce changement, cause sans laquelle aucune modification n’aurait eu lieu, est systématiquement dépendante de la temporalité politique, dépendante elle-même de multiples autres temporalités découlant du domaine concerné.

        Il conviendra donc de se demander quels sont les processus temporels menant à un changement de l’action publique.

        Nous étudierons tout d’abord la relation entre action publique et temporalité (I), puis dans une seconde partie la présence simultanée de temps longs et de courts dans la mise en place des politiques publiques (II).

I° Action publique et temporalité

        La doctrine de l’analyse des politiques publiques est décomposée en diverses visions du temps de l’action publique (A). On peut cependant distinguer clairement des effets réciproques entre action publique et temporalité (B).

        A° Les différentes approches du temps de l’action publique

        Ces divergences peuvent être regroupées en deux courants : d’un coté une vison linéaire et imprévisible du temps de l’action publique et de l’autre une approche dualiste.

        La conception linéaire nécessite l’établissement d’un découpage de l’action publique en plusieurs séquences : identification du problème et mise sur agenda, formulations de politiques et adoption d’une politique comme solution, mise en œuvre de la politique, évaluation des résultats et enfin éventuellement retrait de la politique si inefficace.

A cette linéarité il faut ajouter une part d’imprévisibilité et de hasard, comme si la possibilité de mise en place d’une politique résultait d’un alignement des planètes politiques favorable à celle-ci. Parmi les modèles rendant compte de cette imprévisibilité on peut citer celui de la « poubelle » : des solutions seraient élaborées indépendamment de tous problème, en attendant de rencontrer des problèmes auxquels on peut les appliquer, comme des papiers jetés dans une poubelle.

John Kingdon rejoint cette analyse par une autre image : celle d’une fenêtre d’opportunité s’ouvrant et permettant la réunion de flux de problème, de solution et de contexte politique favorables à l’application d’une politique publique.

        Une autre approche s’oppose à celle de la linéarité : la dualité du temps de l’action publique. Dans cette acception, alternent des situations de relative stabilité voir d’immobilisme et des séquences de changements radicaux. On peut citer notamment l’analyse au travers de la notion de référentiel. Un référentiel est un paradigme, une façon de lire le monde. Sous l’impulsion de certains acteurs, la société, ou un secteur de celle-ci, changerait de référentiel, opérant ainsi un changement radical dans la façon de mener l’action publique.

        B° Les effets réciproques de la temporalité et de l’action publique

        Action publique et temps sont en effet tellement imbriqués qu’ils agissent l’un sur l’autre. La vie en société est forcément fondée sur une approche commune de la temporalité, ou des temporalités. Emile Durkheim identifiait ainsi le calendrier comme modèle de l’organisation temporelle de la société. Au fur et à mesure de sa consolidation, l’Etat a imposé des cadres temporelles dans divers secteurs comme le travail, les congés ou la retraite.

Un autre exemple de cette régulation du temps social est la définition de la majorité. Cette dernière est une construction sociale fixée arbitrairement et permettant de marqué l’accession à des droits et devoirs plus vaste, à une auto-responsabilité.

        Le corollaire de l’action de la puissance publique sur la temporalité est l’influence de la temporalité sur l’action publique. Une approche est centré sur le personnel politique et administratif en charge de l’action publique. Ainsi l’entrée dans le monde politique d’un individu peut se faire en rupture ou en continuation avec les modes d’action qu’il utilisait antérieurement (Della Sudda, 2009). Une approche s’intéresse quant à elle au processus de l’action publique, aux étapes de sa mise en œuvre. L’échéance électorale constituant par exemple une forte variable dans l’exercice politique et d’édiction des politiques publiques.

II° La variabilité des temps de mise en oeuvre de l’action publique

        L’hétérogénéité des analyses du temps de l’action publique est à mettre en parallèle avec l’hétérogénéité de l’action publique dans son ensemble. En effet des mesures particulières ou des secteurs politiques seront caractérisés par des temps d’action longs (A), et d’autres relativement courts (B).

        A° Une certaine résistance des temps longs

        Afin d’illustrer cette persistance d’une certaine longueur dans la mise en place d’une politique publique on peut prendre l’exemple de la réduction de la durée du temps du travail, jusqu’à la situation actuelle des 35 heures hebdomadaires.

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