Dualité des juridictions

8/ Dualité de juridictions

La dualité de juridictions en France, ou séparation des juridictions de l’ordre judiciaire et des juridictions de l’ordre administratif, découle de la loi des 16 et 24 août 1790 et du décret du 16 fruc- tidor an III. Ces textes, pourtant, entendaient seulement réagir contre les abus des tribunaux de l’Ancien Régime, en séparant les autorités administratives et judiciaires. Les juges ne « pourront prendre directement ou indirectement aucune part à l’exercice du pouvoir législatif » ni « troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs ». Affirmer que « les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives » n’impliquait pas l’in- compétence du juge judiciaire pour connaître du contentieux administratif. En 1790, il fallait mettre fin à un enchevêtrement des compétences complexe : sous l’Ancien Régime, le roi avait sous- trait une partie du contentieux administratif à la connaissance des Parlements, en confiant certaines affaires à des juridictions spéciales ou à des organes administratifs, en particulier Conseil du roi et intendants. Les constituants, hostiles à la restauration des juridictions spéciales, ne créent pas dans un premier temps de juridiction administrative. Une grande partie du contentieux administratif, au plan local et au plan national, est confiée aux administrations qui administrent et tranchent les litiges suscités par leur action (époque du « ministre-juge »). De l’administration active émergent des organes qui se juridictionnalisent. Le Conseil

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d’État, créé en l’an VIII pour conseiller l’exécutif, acquiert peu à peu les compétences d’un véritable juge. Tout le XIXe marque la montée en puissance de la juridiction administrative. Entre ce juge administratif, soucieux de conquérir sa place, et le juge judiciaire, se posent parfois des problèmes de répartition des compétences.

9/ Existence du Tribunal des conflits

Pendant quelques années, le règlement des conflits d’attribu- tion entre autorité administrative et autorité judiciaire a été confié au chef de l’État en Conseil d’État, en réalité surtout à ce dernier (ord. de 1828). Créé une première fois par la Constitution de 1848, le Tribunal des conflits est supprimé sous le second Empire, avant de revoir le jour grâce à la loi du 24 mai 1872, au moment où la justice déléguée est confiée au Conseil d’État. Cette histoire mouvementée explique les liens particuliers qu’il a conservés avec celui-ci.

10/ Composition du Tribunal des conflits

Elle est marquée par le principe de mixité et de parité.

La Cour de cassation désigne trois conseillers et les membres du Conseil d’État font de même. Ces juges élus élisent deux titulaires et deux suppléants, traditionnellement un titulaire et un suppléant parmi des membres du Conseil d’État, les deux autres, parmi ceux de la Cour de cassation. Tous sont élus pour trois ans et rééligibles. Le ministre de la Justice, président de l’institution, n’intervient qu’en cas de partage des voix, rare- ment donc. La Cour européenne des droits de l’homme risque malgré tout un jour de déclarer cette situation incompatible avec l’article 6 de la Convention EDH en vertu duquel « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue... par un tribunal indépendant et impartial... ». La présidence réelle de la juridiction est exercée par le vice-président désigné par les membres titulaires, au scrutin secret et à la majorité absolue des voix. La vice-présidence revient tour à tour à un membre

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du Conseil d’État et à un membre de la Cour de cassation. Les commissaires du gouvernement ont des fonctions analogues à celles exercées devant les juridictions administratives (infra, n° 246). Deux commissaires et deux suppléants, choisis pour moitié parmi les maîtres des requêtes du Conseil d’État et pour moitié parmi les avocats généraux près la Cour de cassation, sont nommés par décret au début de chaque année judiciaire.

11/ Compétences du Tribunal des conflits

Le plus souvent, le Tribunal des conflits intervient lors de conflits

d’attribution.

Le conflit négatif est constitué quand, saisis de la même question, un juge administratif puis un juge judiciaire, ou inversement, se sont déclarés incompétents. Devant les deux, il doit y avoir iden- tité de parties, de cause (fondement juridique de la demande), d’objet. Chacun doit s’estimer incompétent au motif que l’af- faire relève de l’autre ordre juridictionnel et l’une des deux déclarations d’incompétence doit être erronée. Le Tribunal des conflits est saisi directement par les parties intéressées, par l’intermédiaire d’un avocat aux conseils. Si les conditions du conflit négatif sont réunies, la décision de la juridiction s’étant reconnue à tort incompétente est déclarée « nulle et non avenue » et les parties sont renvoyées devant cette dernière. Sinon, la requête est rejetée.

Une procédure de prévention (D. 25 juillet 1960) a raréfié ces conflits. Supposons que le juge judiciaire décline sa compétence au motif que le litige relève du juge administratif et que celui- ci, saisi du même litige, estime qu’il ressortit à la compétence de l’ordre judiciaire. Si la décision du premier juge n’est plus susceptible de recours, le second doit renvoyer au Tribunal des conflits et surseoir à statuer jusqu’à la décision de ce dernier qui peut déclarer nul le jugement d’incompétence rendu à tort, et renvoyer les parties devant la juridiction qui l’a rendu.

La procédure de conflit positif a été conçue, quant à elle, pour protéger l’exécutif. Elle est utilisée quand l’administration estime

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qu’il revient au juge administratif de régler le litige, ou qu’un acte doit être soustrait à la connaissance de tout juge. Est compé- tent pour élever le conflit le préfet du département dans lequel le litige a pris naissance.

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