La naissance de la Ve République

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Photo : Matignon/Yves Malenfer

Dès la naissance de la Ve République, le texte constitutionnel a consacré la diversité des rôles et des prérogatives du Premier ministre. La fonction première du Premier ministre consiste à diriger l’action du gouvernement.

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Cette responsabilité, affirmée par l’article 21 de la Constitution d’octobre 1958, donne bien évidemment au chef du gouvernement une dimension politique éminente. Son intervention se situe d’ailleurs à tous les niveaux de l’action gouvernementale : nomination des membres de l’équipe gouvernementale, définition des objectifs, impulsion, coordination, prise de décision, suivi de l’exécution de la politique gouvernementale. Politiquement, le Premier ministre incarne aux yeux de tous l’action collective du gouvernement.

La responsabilité politique qu’endosse le Premier ministre devant le Parlement apparaît alors comme le corollaire naturel de cette prééminence. Ainsi, c’est bien le chef du gouvernement que la Constitution (article 49 alinéa 1) charge d’engager devant les députés la responsabilité du gouvernement, que ce soit sur la base du programme d’action qu’il détermine ou du discours de politique générale qu’il prononce devant l’Assemblée.

Pour pouvoir gouverner, le Premier ministre doit donc impérativement bénéficier de la confiance de la majorité parlementaire. C’est pourquoi le président de la République, qui nomme le Premier ministre, ne peut désigner à ce poste qu’une personnalité de la même sensibilité politique que la majorité des députés.

Lorsque les électeurs portent au pouvoir une majorité contraire à celle du président de la République lors d’une élection législative, le fonctionnement de l’exécutif est alors marqué par la "cohabitation" entre deux autorités, le président de la République et le Premier ministre, politiquement opposés car issus d’élections aux résultats divergents.

La répétition en 1993 et 1997 d’une période de cohabitation apparue pour la première fois en 1986 a constitué une évolution de la pratique institutionnelle favorable à l’extension des compétences du chef du gouvernement. Trois cohabitations ont en effet rendu au Premier ministre l’ensemble des prérogatives que la Constitution lui attribue normalement mais dont la pratique présidentielle l’avait partiellement dépossédé avant 1986.

Dans le détail, le partage des compétences entre le président de la République et le Premier ministre dépend aussi de facteurs divers, parmi lesquels leurs personnalités et leurs légitimités politiques respectives ou encore la nature de leurs rapports de force : ces facteurs peuvent d’ailleurs influer aussi bien en période de cohabitation qu’en situation institutionnelle classique (majorités identiques aux élections présidentielles et législatives).

Si le président de la République a la charge des intérêts permanents, c’est au Premier ministre et au gouvernement qu’il revient de définir et de mettre en œuvre la politique de la nation.

Le chef du gouvernement

L’importance du Premier ministre dans nos institutions tient avant tout à l’ampleur de ses pouvoirs à l’égard du gouvernement. La formulation, pourtant succincte, de l’article 21 de la Constitution d’octobre 1958 de la Constitution (Le Premier ministre dirige l’action du gouvernement.) renvoie en pratique à des missions à la fois étendues et diversifiées.

Le chef du gouvernement n’exerce pas de pouvoir hiérarchique au sens strict sur les ministres. Pour autant, sa primauté sur l’ensemble des membres du gouvernement reste incontestée. Chaque ministre dispose ainsi de son propre champ de compétence, que le Premier ministre délimite initialement par les décrets d’attribution à l’attention de chaque ministre.

En premier lieu, le Premier ministre propose au Président la liste des ministres qui composeront le nouveau gouvernement (article 8). En période de cohabitation, la nomination des membres du gouvernement est donc formellement partagée avec le Président, mais le choix politique de la composition de l’équipe gouvernementale incombe bien au seul Premier ministre. Symétriquement, le rôle qu’il joue dans la révocation des ministres est identique.

Au quotidien, l’influence du Premier ministre sur la conduite du travail gouvernemental se ressent à divers niveaux.

En accord avec les ministres, il joue un rôle fort de conception et d’impulsion des politiques gouvernementales. C’est donc tout naturellement que le Premier ministre sera choisi parmi les personnalités politiques de tout premier plan, compte tenu du caractère éminemment politique de son action à la tête du gouvernement.

Il coordonne également l’action des membres du gouvernement et, lorsque des divergences naissent entre eux, intervient pour arbitrer entre leurs décisions. Concrètement, un gouvernement ne travaillera efficacement que si chacun de ses membres agit en conformité avec la politique et les orientations fixées par le Premier ministre.

On retrouve une illustration significative de cet arbitrage lors de la procédure de cadrage budgétaire : le chef du gouvernement intervient alors directement pour trancher entre les exigences, parfois contradictoires, des ministres "dépensiers" et du ministre en charge du Budget.

Son autorité s’exprime aussi par l’envoi de fréquentes instructions et circulaires aux membres du gouvernement, destinées à guider ou recadrer leur action.

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