Étude de l'arrêt du Conseil d'Etat du 21 décembre 2007 relatif à l'engagement de la responsabilité contractuelle de l'Etat dans le cadre de conventions passées avec les régions

L'arrêt du Conseil d'Etat du 21 décembre 2007 est relatif à l'engagement de la responsabilité contractuelle de l'Etat dans le cadre de conventions passées avec les régions.

En l'espèce les régions Limousin, Centre et Midi-Pyrénées ont conclu différents accords et conventions avec l'Etat concernant un projet de liaison ferrée.

Le Premier ministre a, par décision du 18 décembre 2003, décidé d'abandonner le projet.

La première requête conjointe des trois régions est celle de faire annuler le rejet implicite du ministre quant à l'annulation de sa décision d'abandon de projet.

Concernant les trois autres requêtes, chacune des régions demande une indemnisation des préjudices engendrés à cause de ce retrait.

En effet, ce projet est intervenu suite à un protocole d'accord du 21 février 2001 relatif à la modernisation de la liaison ferroviaire P.O.L.T. Et cet accord s'est accompagné de la signature de trois autres conventions : celles du 13 novembre 2001 relative aux études et à la réalisation de la liaison, une deuxième signée le même jour relative aux financements des avant-projets détaillés et enfin le 12 septembre 2002 relative au financement du contrôle externe.

Les demandes des régions est de faire annuler la décision implicite afin de maintenir le projet initial modifié unilatéralement par le Premier ministre, et parallèlement de faire valoir leur droit à une indemnisation à raison des préjudices subis suite à l'abandon par l'Etat du projet se traduisant par une violation de ses engagements contractuels.

Le problème de droit qui se pose est de savoir de quelle nature sont les relations entretenues entre l'Etat et les régions? Est-ce un contrat pouvant entrainer la responsabilité contractuelle de l'Etat accordant par conséquent une indemnisation des régions pour modification et résiliation unilatérale de la convention?

La solution du Conseil d'Etat reflète une volonté d'étendre une jurisprudence amorcée quant à l'engagement de la responsabilité contractuelle de l'Etat dans ses relations avec les collectivités territoriales ainsi qu'avec les régions comme en l'espèce. En effet, la responsabilité contractuelle de l'Etat est reconnue, mais seule la région Midi-Pyrénées sera indemnisée par l'apport de justificatif.

Pour comprendre le raisonnement des juges, il convient donc de révéler le caractère contractuel des actes passés entre l'Etat et les régions (I) pour faire-valoir à tout contractant ayant subi un préjudice, un droit à indemnité (II).

I/La relation Etat/region:la nature contractuelle.

Il convient en effet de déterminer la nature juridique des actes passés entre l'Etat et les régions (A) afin de révéler un engagement de la responsabilité contractuelle de l'Etat de par une modification et résiliation unilatérale de la convention (B).

A. La valeur contractuelle des conventions entre l'Etat et les régions en matière ferroviaire

En l'espèce les accords passés entre l'Etat et les régions ont pour objet l'installation de rames de TGV pendulaires sur l'itinéraire P.O.L.T. Le 21 février 2001 un accord-cadre relatif à la modernisation de la liaison ferroviaire précitée fut accompagné de trois conventions signées entre le 13 novembre 2001 et le 12 septembre 2002.

Or, en 2003 le gouvernement annonçait par voie de presse une modification radicale du projet dans la mesure où en raison de l'insuffisance de rentabilité des technologies utilisées il y' aurait abandon du projet. Par lettre du 04 février 2004 les trois régions demandent au Premier ministre de « retirer sa décision d'abandonner le projet de desserte par rames TGV pendularisées sur l'axe P.O.L.T. »

Les régions en l'espèce demandent expressément une indemnisation des préjudices subis par ce retrait.

A cet instant, le Conseil d'Etat se doit de qualifier la nature juridique des actes passés pour connaître de la responsabilité ou non de l'Etat et donc au droit à indemnisation pouvant être accordé.

Pour se faire, le commissaire du gouvernement fait donc savoir que l'Etat et les régions sont en présence de « conventions précises » comportant des « engagements financiers des parties ».

Un contrat est fait au moins entre deux personnes, la jurisprudence a reconnu la possibilité pour l'Etat de passer des contrats avec d'autres personnes publiques.

Ceci dans le respect des compétences de chacune des parties. Il doit donc s'agir d'un accord de volonté entre les parties, et donc d'un accord sur l'objet du contrat. Comme l'indique le commissaire du gouvernement, il y' a production d'effets dans la mesure où l'Etat et les régions ont des obligations, car elles sont consenties. Ainsi, à la différence de l'acte unilatéral auquel une allusion aurait pu être faite en l'espèce, il s'agit bien de consentements donnés.

Le coeur du problème s'exprime en réalité par le mode de modification et de résiliation entrepris par l'Etat. Cette manifestation permet en réalité de rattacher les actes passés à la catégorie des contrats dans la mesure où, bien que s'agissant d'une prérogative propre à l'autorité publique, la modification unilatérale du contrat entrainant en réalité une forme de résiliation des conventions, entraine sa responsabilité contractuelle. En effet, comme l'indique le Conseil d'Etat : « l'Etat doit être regardé comme ayant modifié unilatéralement l'objet de la convention-cadre du 13 novembre 2001, ainsi que corrélativement, celui de la convention relative au financement (...); que l'Etat doit être regardé comme ayant résilié les trois conventions qui le liaient aux trois régions pour la réalisation de la liaison P.O.L.T »

L'indivisibilité des conventions en l'espèce, entraine par conséquent la responsabilité de l'Etat. Il faut néanmoins souligner que l'accord du 21 février 2001 n'est pas considéré comme un contrat, mais uniquement comme fixant « qu'un objectif et prévoit sa concrétisation par des conventions ultérieures », il constitue une simple « déclaration commune d'intention sans portée juridique ».

Les trois

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