La déconcentration

L’organisation administrative française s’inscrit historiquement dans une tradition de forte centralisation et de concentration des pouvoirs, ainsi la déconcentration intervient-elle en réaction face à ce qui a été considéré pendant longtemps comme « l’un des maux les plus apparents du système administratif français » selon G. Dupuis.

La tradition centralisatrice de l’administration française se révèle être le pendant de la centralisation politique héritée de l’Ancien Régime et imposée par la suite à la Révolution. Elle provient en effet de la volonté des Rois de France dès le Moyen-âge de réunir la totalité des pouvoirs qui se trouvaient morcelés dans les mains des différents seigneurs féodaux. À cet égard l’institution du Conseil du Roi et notamment des Intendants des Généralités, qui avaient pour vocation de propager l’action du pouvoir central sur le territoire, a été déterminante. Ainsi, le mouvement de centralisation administrative qui s’envisage comme l’octroi du pouvoir administratif aux seules autorités administratives centrales situées dans la capitale et qui prennent seules toutes les décisions est lié à la centralisation politique qui de la même manière réunit la totalité du pouvoir politique aux mains de l’État en refusant tout transfert à d’autres entités. Ceci étant caractéristique du caractère unitaire de l’État français, un État qui singulièrement s’est constitué par le biais de son Administration et non l’inverse comme c’est le cas de nombreux États étrangers. Dès lors cette tradition centralisatrice qui se caractérise par une unité absolue de l’action administrative, n’a pas été réellement remise en cause par la Révolution, comme a pu le démontrer Alexis de Tocqueville dans son ouvrage « l’Ancien Régime et la Révolution ». En effet la centralisation est apparue comme un instrument aux mains des révolutionnaires jacobins pour imposer leur doctrine d’un État fort et autoritaire. Néanmoins, avec la loi du 28 pluviôse an VIII apparaissent les prémices d’un aménagement du pouvoir administratif avec la compétence générale confiée aux préfets au niveau de leur département. C’est donc face à cette centralisation excessive qui s’est traduite selon l’expression de JF. Gravier par « l’incapacité de régler sur place aucune affaire importante » qu’un transfert de compétence a pu être envisagé comme une solution pour pallier à ces inconvénients. La déconcentration fait alors son apparition sous le Second Empire avec les décrets de 1852 et 1861 dont les motifs portent sur la « décentralisation ». Il s’agissait néanmoins dans la pratique d’une déconcentration, Léon Aucoc fera pour la première fois une distinction entre décentralisation et déconcentration en 1865 dans son ouvrage : Introduction à l’étude du droit administratif. Dans les motifs du décret de 1852, Napoléon III affirmait : « On peut gouverner de loin, mais on n’administre bien que de près ». Il apparait dès lors qu’une bonne administration doit être une administration de proximité, et la déconcentration semble être la solution pour améliorer l’action administrative. Les nécessités de la déconcentration apparaissent ainsi relativement tôt, mais sa réalisation effective va connaître de nombreuses réticences. La déconcentration est en réalité un aménagement de la centralisation, il s’agit d’une centralisation imparfaite qui s’illustre au sein d’une même personne publique par le transfert du pouvoir de décision détenu par les autorités les plus élevées à des autorités moins élevées dans la hiérarchie administrative. Les autorités administratives inférieures sont soumises aux autorités supérieures par la voie du pouvoir hiérarchique. Les services déconcentrés sont ainsi formés des agents et des autorités qui détiennent un pouvoir de décision et qui dépendent d’un ministère, leur action s’inscrit dans le cadre de la circonscription administrative à savoir: le département, qui constitue le principal cadre d’administration territoriale de l’État, la région, l’arrondissement, le canton. Ainsi, la déconcentration est un mode d’aménagement des structures de l’Administration qui suppose une redistribution du pouvoir de décision afin de permettre d’enrayer une concentration excessive des prises de décision au sommet de la hiérarchie. Elle permet alors un désengorgement du centre. Pour autant cette redistribution ne modifie en rien la densité des compétences qui relèvent de l’État, ses pouvoirs ne sont pas diminués, mais aménagés. C’est principalement ce qui la distingue de la décentralisation qui correspond quant à elle à l’attribution d’une certaine autonomie à des collectivités qui s’administrent librement par des conseils élus et sous le contrôle du gouvernement. La décentralisation rompt le lien hiérarchique qui caractérise essentiellement la déconcentration et au titre duquel Odilon Barrot, juriste et homme politique du Second Empire a pu affirmer « C’est le même marteau qui frappe, mais on n’en a raccourci le manche ». Cet aménagement permet donc un rapprochement entre l’administration et les administrés et une plus grande cohérence de l’action administrative. Ce procédé de répartition verticale des pouvoirs semble alors être un remède à la concentration qui ralentit les procédures et méconnaît les réalités locales, mais va rencontrer en pratique des difficultés et des réticences qui tiennent aux exigences inhérentes à la réalisation effective de la déconcentration, notamment le transfert de pouvoir. Ceci va se traduire par les nombreuses réformes entreprises depuis le début du XXe siècle. L’évolution de la déconcentration s’est traduite dans un premier temps par un transfert de pouvoirs de l’État au profit du préfet, c’est ce que prévoyaient les décrets-lois de 1926 en transférant aux préfets la tutelle sur les collectivités locales ainsi que les décrets de 1964 qui viennent renforcer les pouvoirs du préfet à l’égard des services de l’État qu’il « anime et coordonne ». Dans un second temps, la déconcentration s’est trouvée étroitement liée à la décentralisation amorcée par la loi du 2 mars 1982. Ainsi, les décrets de 1982 sont venus redéfinir les attributions des préfets afin de préserver l’unité de l’action de l’État face aux collectivités locales. Mais c’est véritablement la loi du 6 février 1992 relative à l’Administration Territoriale de la République qui constitue l’étape décisive de la déconcentration en tant que facteur d’une administration plus efficace. Le principe de subsidiarité est posé par l’article 1er de la Charte de la déconcentration: « la déconcentration est la règle générale de répartition des attributions

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