Le Parlement Seul législateur ?

Le Parlement, seul législateur ?

Depuis l’article 6 de la DDHC de 1789 : « La loi est l’expression de la volonté générale ». Cette expression s’est traduite par un véritable culte de la loi souveraine, entretenue par les IIIème et IVème Républiques. En effet, avant 1958 la loi était l’acte voté par le Parlement. Cette compétence indéfinie attribuée à la loi reflétait la prépondérance –voire même l’omnipotence- du Parlement dans le système institutionnel de l’époque.

Depuis 1958 en revanche, la place et le rôle de la loi dans les rapports institutionnels ont été considérablement modifiés, au point que l’on a pu parlé d’une véritable « révolution juridique ». Cette révolution s’est faite conformément au principe de rationalisation du parlementarisme c’est-à-dire la volonté de mettre un terme à la confusion des pouvoirs et à la toute puissance du Parlement : rétablir la séparation et l’équilibre entre les pouvoirs. Pour y parvenir, le constituant a délibérément choisit d’affaiblir le Parlement face au gouvernement, en particulier en ce qui concerne la compétence législative.

Cela nous amène à nous demander quelle place occupe désormais le Parlement dans la procédure législative, est-il toujours le seul législateur ; dans quelle mesure le gouvernement peut-il intervenir dans cette procédure ; en d’autres termes : qui légifère réellement en France sous la Vème République ?

Dans un 1er temps, nous étudierons la nouvelle répartition des compétences entre Parlement et Gouvernement pour voir comment le domaine d’attribution du parlement en matière législative a été diminué en faveur du gouvernement.

Dans une 2ème partie nous nous intéresserons à la rationalisation de la procédure législative pour voir comment dans la pratique le gouvernement maîtrise le travail législatif.

I. La fin de la souveraineté du Parlement : la diminution du domaine d’attribution du Parlement en faveur du Gouvernement = la limitation du législateur

Pour rétablir l’équilibre entre les pouvoirs le constituant a d’abord limité le domaine du Parlement.

A. Un Parlement affaibli par la limitation de son domaine : un législateur d’attribution

Cette limitation du domaine de la loi résulte de l’article 34 de la C° qui énumère limitativement les matières faisant partie de ce domaine, le reste appartenant au domaine réglementaire c’est-à-dire relevant de la compétence du gouvernement. Ces matières sont divisées en 2 rubriques :

Les matières dont la loi fixe les règles

C’est-à-dire celles qui sont considérées comme tellement essentielles qu’elles doivent être réservées au Parlement dans leur ensemble.

Ex : les libertés fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques (crimes et délits, impositions, etc.)

Les matières dont la loi ne détermine que les principes fondamentaux

C’est-à-dire celles qui sont considérées comme moins importantes, dont les détails pourront être mis en œuvre par des règlements d’application.

Ex : l’organisation générale de la défense nationale, à l'instar de la loi-cadre de jadis (dans divers domaines comme l'enseignement, les collectivités locales…)

Cette modification produit une véritable "révolution juridique" car même si les matières traditionnellement du domaine de la loi s'y trouvent, on passe en effet d'une définition organique à une définition matérielle de la loi : alors qu’avant 1958 faisait partie du domaine de la loi tout ce sur quoi statuait le Parlement, aujourd’hui le domaine du Parlement est celui que lui attribue l’article 34. Le Parlement devient alors une sorte de législateur d’attribution, d’autant plus que ses empiètements sur le domaine réglementaire peuvent être sanctionnés. En effet, l’initiative parlementaire est contrôlée par les irrecevabilités qui filtrent les propositions de loi.

On a d’abord les irrecevabilités financières : c’est l’article 40. Aux termes de cet article, "les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique". Cette limitation du droit d'initiative existait déjà sous la IVe République mais elle ne jouait que pendant la discussion de la Loi de Finances. Désormais, elle est générale. Elle peut être invoquée à tout moment,

Mais ce sont les irrecevabilités législatives qui sanctionnent réellement l’empiètement du P. sur le domaine réglementaire. En effet, en vertu de l’art 41 : le gouvernement peut à tout moment de la procédure législative opposer l’irrecevabilité à une proposition de loi ou à un amendement qui ne relèverait pas du domaine législatif. Il faut tout de même noter que le gouvernement a la faculté et non l’obligation d’invoquer l’irrecevabilité de l’article 41. En dernier ressort il appartient au conseil constitutionnel de veiller au respect de la répartition des compétences, c’est-à-dire de trancher en cas de désaccord entre le gouvernement et le président de l’assemblée concernée.

Le gouvernement peut aussi sanctionner le Parlement à travers de la procédure de déclassement de l’art. C. 37 al. 2. consistant à déclarer qu’une disposition de forme législative peut, dès lors qu’elle ne relève pas du domaine de la loi, être modifiée par un acte administratif réglementaire. Cette procédure permet au gouvernement de reprendre une matière dans laquelle il aurait laissé le Parlement agir un temps : se réapproprier la compétence lorsqu’il le juge utile en invoquant la transgression du domaine réglementaire.

On voit donc que la lettre du texte de la Constitution de 1958 restreint considérablement l’initiative et l’autonomie parlementaire en matière législative. Néanmoins, cette révolution juridique reste à nuancer car elle a eu dans la pratique des effets beaucoup moins importants que prévus : d’une part parce que le Parlement conserve des compétences exclusives comme la déclaration de guerre ou le prolongement de l’état de siège, d’autre part car depuis 1982 le Conseil Constitutionnel considère

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