LES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX CAS

LES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX

Commentaire de l’arrêt : CE, 9 avril 2008, M. André A.

L’arrêt rendu par le Conseil d’Etat (CE) en date du 9 avril 2008, M. André A, traite de la qualification de l’acte concernant le transfert d’un prisonnier, d’un établissement pour peine à une maison d’arrêt.

En l’espèce, le requérant demande tout d’abord l’annulation de l’ordonnance par laquelle le juge des référés a rejeté sa demande de suspension de la décision par laquelle un mois auparavant il avait été affecté au centre pénitentiaire de Caen. Puis, il demande de réintégrer provisoirement l’établissement de Fresnes, qui est une maison d’arrêt.

Il convient de remarquer que le requérant a dans un premier temps fait une demande au juge des référés du tribunal administratif de Paris qui a rejeté sa demande ; au motif que le transfert de la maison d’arrêt de Fresnes au centre de détention de Caen était une décision présentant le caractère d’une mesure d’ordre intérieur, et par conséquent, qu’elle était insusceptible de recours. Le requérant, estimait quant à lui que le lieu de détention qui lui était imposé n’était pas adapté à son état de santé, et que cette détention constituait un traitement inhumain et dégradant au sens de l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (Convention EDH). Il a donc interjeté appel de cette décision devant le Conseil d’Etat, estimant la décision litigieuse constitutive d’un acte administratif et donc susceptible d’un recours pour excès de pouvoir.

A l’occasion du commentaire de cet arrêt, il est de rigueur de se demander quelle est la limite entre les actes administratifs et les mesures d’ordre intérieur, puisque de cette distinction découle des conséquences importantes notamment en matière pénitentiaire pour l’individu concerné.

Cet arrêt a été l’occasion pour le CE de clarifier les notions respectives d’acte administratif et de mesure d’ordre intérieur dans le cadre pénitentiaire. Il a affirmé qu’une décision de changement d’affectation d’une maison centrale à une maison d’arrêt est un acte administratif, mais qu’une décision de changement d’une maison d’arrêt à un établissement pour peine, ou un changement d’établissement de même nature sont des mesures d’ordre intérieur, tout comme l’est une décision consécutive à une condamnation.

Il s’agit, afin de mener à bien ce commentaire et de comprendre les raisonnements et les motivations du CE qui a adopté une telle décision, de rappeler la difficulté inhérente à la distinction entre un acte administratif et une mesure d’ordre intérieur (I), puis de faire état du mouvement jurisprudentiel évolutif du CE en la matière (II).

I. La difficulté de distinguer l’acte administratif de la mesure d’ordre intérieur

Qu’ils soient matériels ou intellectuels, les actes de l’administration sont avant tout des manifestations de volonté de cette dernière. Chargée de mettre en œuvre l’intérêt général, l’administration doit pouvoir imposer sa volonté. Elle le fait au quotidien par le biais de l’acte unilatéral qui lui permet de modifier l’ordonnancement juridique ou de conférer des droits et d’imposer des obligations aux administrés. Néanmoins, la distinction entre la mesure d’ordre intérieur et l’acte administratif n’est pas toujours aisée, il conviendra donc d’étudier le critère de cette distinction (A), puis d’observer qu’ en l’espèce l’ appréciation s’est faite quant à la nature et aux effets de la décision sur la situation du détenu (B).

A. Le critère de la distinction

Il faut tout d’abord énoncer le présupposé selon lequel, toutes les décisions sont des actes unilatéraux mais que tous les actes unilatéraux ne sont pas toujours des décisions. De plus, au sein des actes unilatéraux, il faut distinguer les actes décisoires (qui ont la qualité de décision) qui modifient l’ordre juridique, des actes non décisoires qui n’ont pas d’influence directe sur la situation des administrés. Néanmoins, en l’espèce il s’agissait pour le juge administratif de faire état de la distinction entre l’acte administratif et la mesure d’ordre intérieur, dont les conséquences pour le détenu étaient importantes.

En effet, précisons préalablement qu’une décision administrative est une mesure administrative qui s’impose par la seule volonté des auteurs sans le consentement des concernés et qui modifie l’ordonnancement juridique. Parmi eux, l’acte administratif unilatéral est un acte administratif qui traduit la volonté d’une autorité administrative destinée à modifier l’ordonnancement juridique sans le consentement des tiers. Il peut d’ailleurs faire l’objet d’un recours par la voie du recours pour excès de pouvoir selon l’article R421-1 du code de la justice administrative « sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision ». De manière plus générale, tous les actes administratifs ayant le caractère de décision et pas seulement les actes exécutoires peuvent être contestés devant la juridiction administrative. Le caractère exécutoire d’une décision signifie que son exécution s’impose aux administrés sans qu’ils puissent s’y soustraire. Cette « règle fondamentale du droit public » énoncé par l’arrêt rendu par le CE, 1982, Huglo, demeure la manifestation la plus courante des prérogatives de puissance publique et emporte plusieurs conséquences ; notamment quant au privilège du préalable obligeant l’administration à exercer son pouvoir de décision. Cela fut rappelé dans l’arrêt rendu par le CE, 1913, Préfet de l’Eure.

Concernant les mesures d’ordre intérieur, il s’agit de décisions administratives mais dont l’importance et la portée sont faibles. Elles ont en fait pour objet d’assurer une certaine cohérence à la vie interne des divers services notamment en ce qui concerne la discipline dans les écoles les prisons, et les casernes. Elles n’ont donc pas d’influence substantielle sur les droits et les obligations des administrés. Selon certains auteurs, la mesure d’ordre intérieur, serait tantôt une catégorie très large et extensive d’actes administratifs, comprenant alors les circulaires, directives et notes de service, tantôt une notion très étroite. Il en résulte que celle-ci est particulièrement difficile a cerner, puisque traditionnellement

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