L'émergence du rôle des institutions centrales à vocation spéciale

L'émergence du rôle des institutions centrales à vocation spéciale

Le gonflement de la catégorie des institutions spécialisées s'explique essentiellement par la bonne adaptation de ces structures à l'action économique publique qui exige souplesse et proximité vis-à-vis des opérateurs économiques. Ce succès s'est fait au détriment des autorités administratives générales qui ont d'ailleurs largement participé à la création de ces structures ad hoc. Elle s'est faite aussi au détriment des institutions spécialisées classiques, les établissements publics, qui avaient vocation à prendre en charge cette action économique. En réalité, l'évolution actuelle tend vers une sorte de « balkanisation » des institutions spécialisées qui, victimes de leur succès, ont perdu toute unité. Cette évolution est allée crescendo : de l'éclatement de la catégorie d'établissement public, on a assisté au développement d'organismes professionnels de droit privé et à l'apparition « d'objets juridiques non identifiés » comme les entreprises publiques, les personnes publiques sui generis ou les autorités administratives indépendantes.

1. L'éclatement de la catégorie d'établissement public

Classiquement, l'établissement public est une personne morale de droit public, spécialisée dans la gestion d'un service public et auquel s'applique un régime de droit public : c'est la seule personne publique à vocation spécialisée à côté des collectivités locales et de l'Etat. Son apparition date de la fin du XIXe siècle, à l'époque où les pouvoirs publics voulaient personnaliser les services publics qu'ils géraient : il s'agissait alors de confier la gestion à une personne autonome mais qui avait la qualité de personne de droit public ; pour des approfondissements, voir la leçon relative à la gestion du service public.

La notion traverse une crise qui n'est pas nouvelle. Une étude récente du Conseil d'Etat rappelle les éléments de cette crise et montre l'originalité de cette institution. On en connaît déjà deux manifestations.

Il y a d'abord la crise du droit applicable due aux conséquences de l'apparition de la notion de SPIC (TC 22 janvier 1921, Bac d'Eloka) sur la notion d'établissement public. Il existe désormais deux catégories d'établissements publics en fonction du service public géré : EPA ou EPIC. Désormais, l'établissement public n'est plus seulement soumis au droit public, une large part est laissée au droit privé (sur la distinction EPA / EPIC, voir leçon relative à la gestion du service public).

Il y a ensuite une crise de la fonction même des établissements publics : ils n'ont plus simplement une vocation spécialisée, ils peuvent avoir, comme les collectivités locales, une vocation générale et territoriale. C'est justement l'objet des établissements publics locaux, comme les établissements publics de coopération intercommunale (syndicats de commune, communautés de communes, d'agglomération, urbaines) qui, tout en restant établissements publics, se conduisent comme de véritables collectivités.

L'éclatement de la catégorie est aussi due à l'apparition des établissements publics nationaux d'intervention économique. Il faut distinguer cette catégorie des EPIC qui relèvent eux-mêmes de la catégorie des entreprises publiques. Ces établissements n'ont pas la même vocation, ils sont un instrument non de gestion mais de direction ou d'encadrement des actions économiques : ils ont un caractère professionnel ou interprofessionnel permettant d'associer les partenaires économiques concernés à l'activité de police économique.

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