Cours droit de l'urbanisme

Introduction

§1 : Définition

Le droit de l’urbanisme est un droit particulier, c’est en effet un droit carrefour qui présente des aspects empruntant à d’autres droits tout en gardant une certaine autonomie. On peut citer par exemple l’opération de construction qui va faire intervenir le droit de l’urbanisme, le droit de l’environnement, le droit civil, le droit de la construction…etc. Pour une même opération, on va donc avoir une confluence de droits, parmi lesquels le droit de l’urbanisme. Le principe de l’indépendance des législations signifie que l’on ne va pouvoir opposer les règles de droit de l’urbanisme que pour ce qui concerne le droit de l’urbanisme. Ainsi, si un empiètement est constaté dans cette opération de construction, le permis de construire ne pourra pas être attaqué car c’est le droit de propriété qui n’est pas respecté et non pas le droit de l’urbanisme (l’autorité qui a délivré le permis ne sera pas responsable car elle n’a pas à vérifier le droit de propriété).

Le droit de l’urbanisme repose sur un principe général qui est mis en avant par l’article L.110 du Code de l’urbanisme, lequel affirme expressément que le territoire français est le patrimoine commun de la nation et ajoute que chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Cette affirmation entraîne un certain nombre de conséquences. En premier lieu, le territoire constitue un patrimoine collectif et parce qu’il y a un patrimoine collectif, les droits que pourraient détenir les usagers seront forcément encadrés, eu égard à cette notion de patrimoine commun de la nation qui doit être protégé. Cette idée de patrimoine commun va avoir une incidence car comme l’on se trouve dans un état unitaire décentralisé, on va reconnaître une compétence décisionnaire aux entités décentralisées.

On va donc leur reconnaître un pouvoir de décision, y compris dans le domaine de l’urbanisme, mais il sera doublement limité. En effet, d’une part, nous sommes dans un cadre de décentralisation, par conséquent la détermination et la répartition des compétences se fait au niveau central et découle d’une volonté initiale résultant d’un pouvoir de décision de l’autorité centrale. Ainsi, l’entité décentralisée ne détient que des compétences subordonnées à la volonté du pouvoir central. D’autre part, lorsque le législateur affirme que le territoire français est le patrimoine commun de la nation, il conforte la compétence de l’Etat central qui seul incarne la nation pour déterminer les conditions dans lesquelles cette ressource, ce patrimoine pourra être géré. D’ailleurs, si besoin était, cela est confirmé par l’affirmation selon laquelle chaque collectivité publique en est le gestionnaire, ce qui signifie que ces entités ne sont pas propriétaires et ont un pouvoir encadré par certains principes posé par le pouvoir central.

Les règles de l’urbanisme vont donc être à forte imprégnation centrale et ce même s’il s’agit d’un Etat décentralisé. En effet, il s’agit du patrimoine commun de la nation et on ne va donc pas tolérer qu’il y ait des distorsions dans l’application du droit qui porteraient atteinte à l’unité de l’Etat. Il y a donc un centre d’impulsion et les compétences données aux entités décentralisées seront forcément secondes, même si elles disposent d’une autonomie de décision. Ce sont les mêmes champs de liberté qui seront donnés à chacune d’entre elles.

§2 : Evolution de la règlementation

Cette règlementation de l’urbanisme a commencé à apparaître au début du XXème siècle avec surtout un souci de police de l’esthétique urbaine, allié à un souci de protéger l’hygiène publique. On peut citer dans ce domaine une loi ancienne de 1902. On peut également citer une loi du 14 mars 1919, complétée par une loi de 1924, qui tendait à obliger les villes à établir des projets d’aménagement, d’embellissement et d’extension. Ce n’est que beaucoup plus tard, avec la loi sur l’urbanisme du 15 juin 1943, que l’on a institué un véritable service public de la construction et généralisé la création de projets d’aménagement communaux, ainsi que de projets de groupements d’urbanisme. A notamment été posé un principe de non indemnisation des servitudes d’urbanisme, celles-ci se définissant comme les contraintes qui vont s’appliquer à celui qui veut réaliser une construction (ce sont toutes les règles qui vont encadrer la liberté du constructeur). Ce principe est assez contesté aujourd’hui.

Le premier Code de l’urbanisme et de l’habitation date du 26 juillet 1954 et peu à peu, vont se mettre en place tous les instruments que l’on connaît. Ainsi, le plan d’occupation des sols (POS) apparaît en 1967 avec l’idée de règlementer de façon globale les conditions d’utilisation du sol. En 1973, il s’agit de l’approbation du nouveau Code avec la codification des textes législatifs concernant l’urbanisme, la révision du Code de l’urbanisme et de l’habitation et une codification des textes règlementaires concernant l’urbanisme.

En 1975, ont été mis en place des instruments de contrôle du marché foncier avec la loi du 31 décembre 1975 portant réforme de la politique foncière et qui comporte trois parties : une première partie concernant le plafond légal de densité (contrôle de la concentration des constructions sur un même territoire), un seconde partie concernant les zones d’intervention foncière et une troisième partie portant réforme des règles de l’expropriation. Il s’agit ainsi d’un contrôle de l’aménagement de l’espace et d’une maîtrise par les pouvoirs publics du foncier dans un but d’intérêt général. En effet, la puissance publique entend réguler le marché foncier et agir sur les conditions dans lesquelles il se comporte, notamment en étendant le droit de préemption (lorsqu’il y a une vente, la collectivité publique peut se substituer à l’acquéreur au prix annoncé et acquérir par préférence le bien vendu, ce qui est moins attentatoire au droit de propriété, sauf si ce droit de préemption se double d’un droit de réévaluation du prix).

A partir de cette période, on va également instituer la règle de la constructibilité limitée car pour éviter un gaspillage de l’espace, on va interdire les constructions en dehors des parties actuellement urbanisées du territoire (on veut éviter le mitage). On favorise donc la densification du bâti déjà existant mais on interdit l’urbanisation sur les espaces vides. C’est une règle destinée à favoriser l’établissement d’un POS et désormais d’un PLU par les collectivités décentralisées. A partir de 1976, on note un souci législatif de protection de la nature et de l’environnement avec des règles qui vont compléter les règles d’urbanisme pur en introduisant des considérations environnementales. 

...