Commentaire du compte rendu du rapport public du CE de 2006

L’inflation normative est un phénomène qui s’amplifie, qui s’étend de plus en plus dans les sociétés démocratiques. Cette inflation est caractérisée par une croissance du volume des textes et normes de droit. Elle est à distinguer de l’inflation législative qui caractérise la croissance de la longueur et du nombre de lois.

Ce texte est un extrait du Rapport public du Conseil d’État de 2006 (Considérations générales : Sécurité juridique et complexité du droit) EDCE n° 57, p. 233-234). Le Rapport public du Conseil d’État est un rapport publié chaque année, celui-ci mentionne les réformes d'ordre législatif, réglementaire ou administratif sur lesquelles le Conseil d'État a appelé l'attention du gouvernement. Il engage toute l'institution puisqu'il est adopté par l'Assemblée générale.

Dans cet extrait du Rapport de 2006, la thématique principale abordée est la complexité du droit, source de l’instabilité et de l’insécurité juridique au sein d’une société démocratique. Tout d’abord, il est impératif de définir ce qu’est la démocratie : c’est un régime politique dans lequel le pouvoir est détenu par le peuple, c’est le principe de souveraineté, sans qu’il y ait de distinctions, c’est le principe d’égalité. Cela est justifié par l’art 6 de la DDHC : « la loi est l’expression de la volonté générale (…) elle doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. » La démocratie répond également à un objectif d’indépendance de la justice, elle possède une constitution et effectue la séparation de ses pouvoirs.

Ce texte a donc pour intérêts d’exposer les dérives du pouvoir législatif ainsi que ses conséquences sur la sécurité juridique à plusieurs échelles. C’est pourquoi, nous allons voir, à partir de l’extrait du rapport du Conseil d’État « dans quelles mesures la sécurité juridique peut-elle être menacée, impactée par l’inflation juridique dans une société démocratique ? »

Pour répondre à cette  problématique, nous verrons dans un premier temps les dérives du pouvoir législatif avec les causes et les caractéristiques de cette inflation normative ; puis, nous verrons l’insécurité juridique qui en résulte du point de vue du législateur, du pouvoir juridique ainsi que de la société.

1. Les dérives du pouvoir législatif

Aux lignes 1 à 4, le Rapport public du Conseil d’État distingue les différentes caractéristiques qui contribuent à l’instabilité de la norme. (A)

Puis, des lignes 5 à 9, sont exposées les conséquences sur la loi d’une telle inflation normative. (B)

1. Causes et caractéristiques de l’inflation juridique

On retrouve de nombreuses causes à cette inflation juridique.

Tout d’abord, on remarque une « nécessité de communiquer autour de loi ». En effet, la loi est et doit être accessible, intelligible. Or, les lois se caractérisent bien souvent comme des textes surchargés de détails réglementaires dont les conséquences vont être l’instabilité des textes et la surcharge des ordres du jour des assemblées.

De plus, l’une des causes de l’inflation juridique est « la portée symbolique » que la loi revêt. Cette cause a pour conséquence première d’aboutir à des lois déclaratives, des dispositions d’affichage qui n’ont pas de portée normative. Celles-ci ont pour objectif d’annoncer, de déclarer, d’affirmer des évidences. De fait, il y a un certain nombre de textes qui ne sont pas susceptibles de sanctions parce que ces textes ne portent pas en eux la moindre prescription. Ce sont des textes qui n’engagent à rien. Parfois la loi n’ordonne pas, mais ne fait que constater une situation ou déclarer une intention. C’est souvent ce que le législateur fait dans la première disposition d’une loi ou il s’agit d’expliquer son texte, de présenter les motifs ; ce n’est pas contraignant. On retrouve également ces textes qui n’ont pas de portée normative dans l’évocation de principes, d’objectifs, de règles d’interprétation.

Il est également intéressant de remarquer que les « changements de majorité » représentent eux aussi une des causes à part entière de l’inflation juridique. Effectivement, le changement de majorité peut-être source de création de nouveaux textes de droit, ce qui participe largement à l’inflation normative ici critiquée.

Enfin, on retrouve des causes telles que la multiplication des sources du droit (notamment avec les traités internationaux), l’apparition de nouveaux domaines devant être couverts (l’environnement, la biotechnologie) ou encore la pression médiatique et des lobbys, véritables influences pour le pouvoir législatif, comme pouvant être source d’inflation normative.

Mais tout cela n’est pas sans conséquence sur les règles de droit. De fait, ces dernières voient leur qualité en pâtir.

1. Conséquences sur les règles de droit

L’inflation normative a pour principale conséquence l’instabilité de la norme. Effectivement, les lois déclaratives, floues, sont qualifiées de neutrons législatifs et participent à un encombrement juridique qui entraîne une perte de crédibilité des lois. Celles-ci, qui sont dépourvues d’effet juridique sont discréditées et, selon Bertrand Mathieu « elles affaiblissent la portée des lois… contribuent à écarter les problèmes sans les résoudre. » Ces lois n’apportent de fait pas de solution et renvoient, reportent le problème. Or, une loi doit répondre du caractère coercitif qui la caractérise. C’est la menace de sanction qui permet de garantir le respect des règles de droit et, par conséquent, de maintenir l’ordre social. En effet, la sanction juridique est de nature étatique, c’est ce qui permet de distinguer la règle de droit et les autres règles de conduite. Quand il y a une violation de la règle de droit, cela peut entrainer des poursuites judiciaires ou administratives déclenchées par les représentants de l’État ou par les particuliers victimes de ces actes.

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