Commentaire d’arrêt CE 14 novembre 2012 « Société NeoPlouvien »

Commentaire d’arrêt

CE 14 novembre 2012 « Société NeoPlouvien »

Les documents d’urbanismes locaux sont encadrés par des normes, imposées par l’Etat, applicables à deux espaces particuliers qui rencontrent des difficultés semblables du fait de leur fragilité : la montagne et le littoral.

En 2004 le préfet du Finistère a donné son accord à la société NeoPlouvien pour un permis de construire pour la mise en place d’éoliennes sur la commune de Plouvien. Le TA de Rennes est saisi est annulé l’arrêté de permis de construire sur le simple motif que l’étude de l’impact sonore du fonctionnement des éoliennes n’avait pas été faite avec rigueur. La société NeoPlouvien fait appel. La CAA de Nantes censure le motif d’annulation du TA mais trouve un autre motif d’annulation du permis de construire. Le fait est que la commune accueillant le projet est une commune riveraine des mers et des océans. La société NeoPlouvien se pourvoi en cassation. L’association France Energie Eolienne interviendra dans la procédure en tant que tiers intéressé.

Ainsi, le permis de construire ne respecterai pas les dispositions loi du littoral. On peut donc se demander : la construction d’un parc éolien isolé, fournissant un service public d’énergie, peut-elle être acceptée compte tenu de la loi du littoral ?

Malgré les impératifs de transition énergétique, le Conseil d’Etat se montre ferme. En l’occurrence, l’isolement d’une construction contrevient au principe de lutte contre l’étalement urbain. Le parc éolien n’ayant pas non plus besoin de l’eau pour fonctionner, son installation en dehors des périmètres d’exceptions autorisés par la loi du littoral, lui est « fatal ». Le CE rejette donc le pourvoi de la société NeoPlouvien.

Il parait judicieux d’expliquer le raisonnement du juge pour déterminer la qualité de « littoral » à la commune (I), pour ensuite analyser la réponse judiciaire sur l’application de la loi littoral sur la construction éolienne (II).

1. Les dispositions particulières aux espaces fragiles

Le législateur a pris des dispositions pour protéger efficacement les zones sensibles de l’environnement (A), le juge va devoir estimer si la commune de Plouvien entre dans le champ d’application de la loi Littoral (B).

1. La loi Littoral du 3 janvier 1986 : l’Etat garant de l’environnement

• L’espace littoral, zone particulièrement sensible, bénéficie, à ce titre, d’une protection exorbitante du droit commun au titre de la loi Littoral de 1986, codifiée aux articles L146-1 et suivants du CU. En forme d’écho à la loi Montagne, la loi Littoral exige que les documents d’urbanisme, pour déterminer la capacité d’accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser, tiennent compte de la « protection des espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes ». Il revient aux différents documents d’urbanisme d’identifier et de protéger certains espaces remarquables et milieux fragiles.
• L’implantation d’un certain nombre d’aménagement dits « légers » correspondant à des nécessité de gestion, de mise en valeur ou d’ouverture au public des espaces remarquables peut être autorisée.
• Deux catégories de communes dites « littorales » peuvent être concernées :

Les communes riveraines des mers et océans, étangs salés, plans d’eau intérieurs de plus de 1000Ha.

Les communes riveraines des estuaires et des deltas : liste fixée par le décret du 29 mars 2004.

1. La recherche de définition de la commune par le juge

• La commune de Plouvien est-elle bien une commune littorale ? Le juge prend appuie sur l’article 146-1 du CU. Ce dernier fixe les deux catégories de communes littorales. La deuxième catégorie (proche d’un estuaire ou d’un delta lorsqu’elles sont situées en aval de la limite de salure des eaux et participent aux équilibres économiques et écologiques des littoraux) est établie par une liste. Cette dernière ne mentionne pas la commune. La commune appartiendrait donc à la première catégorie.
• Le juge constate que rien n’a été mis en place pour définir la limite en aval dans laquelle les communes doivent être considérées comme littorales, comparé à la deuxième catégorie.
• Le juge décide de prendre comme limite la limite transversale de la mer. Cette dernière étant fixé par un décret de 2004 et à une loi de 1852.
• La loi ne définissant pas la limite de cet estuaire, il convient de se référer aux décrets fixant la limite transversale de la mer. Le CE confirme la jurisprudence de la CAA de Nantes du 31 janvier 2006 « Association de sauvegarde de la rivière de Pont-L’abbé et de ses environs » et sa positions sur cette affaire qui nous intéresse maintenant.
• Le juge constate que la CAA avait agit correctement en constatant que qu’un décret de 1930 fixe la limite transversale de la mer (estuaire de l’Aber Benoit).
• Tout le territoire de la commune n’est pas couvert par cette limite. Mais la CAA a définit la commune comme commune riveraine des mers et océans et ce pour l’intégralité de son territoire. Le CE ne conteste pas cette interprétation.
• Ainsi la commune de Plouvien est bien une commune sur laquelle s’applique la loi Littoral.

1. L’intransigeance du juge face à la construction en zone sensible

Le juge donne une interprétation extensive de la loi Littoral en recherchant l’intégration réelle de la construction (A). Cette décision est remise en cause aujourd’hui par le législateur (B).

1. Une interprétation extensive de l’intention du législateur

• Dans les espaces proches du rivage, l’extension de l’urbanisation doit être limitée.
• Dans les espaces à l’arrière du littoral, pour éviter le mitage, la loi prescrit la construction « en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement ». C’est une implantation organisée des constructions.
• Le juge relève que les dispositions des articles 146-1 à 146-9 du CU sont applicables aux personnes « publique ou privée ». Donc ces dispositions s’appliquent au préfet, elle lui sont opposables, ce dernier étant une personne publique, un représentant de l’Etat.
• Par ailleurs, le CE rappel que l’article 146-4 du CU précise bien que l’extension d’urbanisation doit se faire en continuité avec les constructions déjà existantes. Ce principe peut être contourné avec des constructions liées aux activités agricoles ou forestières. Ce n’est pas le cas ici étant donné que les éoliennes n’entre pas dans ces activités.
• Le juge considère que la construction d’éolienne doit être prise comme une « extension de l’urbanisation » au sens de l’article 146-4. Ce dernier précise bien que l’accord (de construction) doit être refusé si les installations sont de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux paysages ».
• Les éoliennes ne se situent pas en continuité d’une agglomération ou d’un village existant. Ainsi, les constructions peuvent être autorisées en continuité avec les zones déjà urbanisées, caractérisées par une densité significative des constructions, aucune construction ne sera autorisé même en continuité avec d’autres constructions dans les zones d’urbanisation diffuses éloignées des agglomérations (CE 27 septembre 2006 « Commune du Lavandou ».  La jurisprudence des juridictions administratives est abondante et permet de définir précisément ce qui est ou non en continuité. Il n’y a donc pas d’ambiguïté possible.
• On ne s’attarde pas sur les règles des 100 mètres du littoral étant donné que le projet n’était pas dans ce périmètre.

B. Une décision, découlant d’une jurisprudence établie, remise en question depuis la loi Grenelle II

- Plusieurs juridictions administratives avaient jusqu'à alors jugé que la création d'un parc éolien ne constituant pas une "opération d'urbanisation", les dispositions du III de l'article L.145-3 du code de l'urbanisme n'étaient pas opposables à la demande de permis de construire.

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