Commentaire d'arrêt UGC-cinéCité 19 janvier 2006

Les services publics ont été définis comme des activités d’intérêt général, répondant à un besoin de la communauté, gérées par des personnes publiques. Cependant, la jurisprudence introduite par l’arrêt « Caisse primaire aide et protection » en 1938 a modifié cet acquis. Le Conseil d’Etat a admis dans cet arrêt qu’une personne privée puisse également gérer un service public privant la définition originale d’un de ses deux éléments substantiels. Il devient alors difficile de reconnaître des services publics quand ils sont gérés par des personnes privées. L’arrêt « UGC » apporte des éléments de réponse concernant l’identification de ces services publics à gestion privée afin d’établir une nouvelle définition qui était nécessaire.

        En l’espèce, la société mixte « Palace d’Epinal » demande, le 19 janvier 2006, à la commission départementale d'équipement cinématographique des Vosges, l'autorisation d'ouvrir un nouveau multiplexe plus spacieux pour remplacer le précédent. Trois mois plus tard, la commission accède à sa demande. La société « UGC-Ciné Cité » enjoint alors la commune d'Epinal à ce que soit ordonnée la suspension de la procédure de passation de la délégation du service public du spectacle cinématographique de la ville et à ce que le tribunal administratif ordonne à la commune d'Epinal d'organiser une procédure de passation de ladite délégation dans le respect des obligations de publicité et de mise en concurrence. Le tribunal administratif rejette sa demande le 26 octobre 2006, la société « UGC » se pourvoit alors en cassation. Un an plus tard, le Conseil d’Etat confirme la décision rendue en première instance. La question de savoir si l’activité de la société consistant à exploiter des cinémas, est un service public même en l’absence de prérogatives de puissances publiques était alors posée au Conseil d’Etat afin faire une application des règles de publicité et de mise en concurrence des délégations de service public ou non.

         Le 28 juin 1963, le Conseil d’Etat, par un arrêt « Narcy », établit que trois conditions doivent être remplies pour qu’une activité gérée par une personne privée soit qualifiée de service public. Ainsi, traditionnellement, l’activité doit être d’intérêt général, soumise au contrôle de l’administration et l’organisme privé, titulaire de prérogatives de puissances publiques. Cet arrêt « UGC » va venir répondre négativement à cette solution en contestant ces critères et va confirmer cependant, la solution de l’arrêt « Ville de Melun » du 20 juillet 1990, où le Conseil d’Etat admet qu’une activité pouvaient être gérée par une personne privée sans qu’elle ne dispose de prérogatives de puissances publiques. Une nouvelle méthode est élaborée dans cet arrêt permettant de montrer l’intention de déléguer la gestion d’un service public, qui se substitue s’il y a absence de prérogatives de puissances publiques : le juge administratif va apprécier plusieurs éléments en se servant d’un faisceau d’indices. Il va tenir compte de l’intérêt général de l’activité, de son organisation, de son fonctionnement, des conditions de sa création, des obligations mises à la charge de la personne privée et les mesures prises pour vérifier l’effectivité des résultats des objectifs. Nous allons donc nous intéresser à la méthode traditionnelle d’identification des activités de service public à gestion privée que cet arrêt remet en question (I) puis, à la récente méthode du faisceau d’indices que cet arrêt retient (II).

1.  La méthode traditionnelle d’identification des activités de service public sous gestion privée 

Classiquement, la qualification des activités de service public gérées par des personnes privées résulte du critère du contrôle d’une personne publique d’une activité d’intérêt général (A) et de la possession de prérogatives de puissances publiques (B).

1. Une activité d’intérêt général sous la responsabilité de l’Administration

L’activité de service public était tout d’abord réservée exclusivement à la personne publique qui exerçait une activité d’intérêt général. Les arrêts « Société des établissements Vézia » de 1935 et « Caisse primaire aide et protection » de 1938 établissent que l’on peut confier des missions à des personnes privées. Dès lors, il faut trouver une méthode permettant l’identification des activités de service public à gestion privée.

Duguit s’attachera à ce que la notion de service public soit directement liée à un besoin reconnu par la communauté, proposant alors un premier critère. Il n’existe un service public que s’il existe un intérêt général, ce qui permet de légitimer l’intervention de l’Etat. L’activité est donc désintéressée et vise le profit de la communauté. En l’espèce,  la société mixte « Palace d’Epinal » est une « société d’économie mixte ».  Autrement dit, le capital de la société est détenu par une ou plusieurs personnes publiques et au moins une personne privée. « En vertu de ses statuts », le Conseil d’Etat retient dans sa solution que la société mixte « Palace d’Epinal » exerce « une mission d'intérêt général en vue d'assurer localement l'exploitation cinématographique » remplissant alors le premier critère d’identification d’un service public à gestion privée.        

Le deuxième critère retenu par la méthode classique est le rattachement de l’activité à une personne publique, qui en est la créatrice et l’organisatrice. Le contrôle de la personne publique doit être réellement effectif pour que la qualification de service public à gestion privée puisse être justement accordée. Ce contrôle de la personne publique peut s’exprimer par la création de l’institution, par la désignation des dirigeants des organes ou par l’existence de pouvoirs de tutelle sur les actes de l’organisme privé. Ce rattachement est soit direct, la personne publique assurant alors le service ou avec un organisme spécialisé public; soit indirect, par le biais d’un contrôle étroit de l’activité des personnes ou organismes privés.

En l’espèce, le Conseil d’Etat note que l’activité de la société mixte « Palace d’Epinal » connait « l'absence de toute obligation imposée par la ville d'Epinal et de contrôle d'objectifs qui lui auraient été fixés ». Il n’y a donc pas de contrôle d’une personne publique sur cette

activité, ni dans sa création, ni dans sa gestion comprise dans le sens du deuxième critère de la méthode classique d’identification d’un service public.

1. La question des prérogatives de puissances publiques

Le Conseil d’Etat, par un arrêt « Sieur Narcy » de 1963, ajoute un critère supplémentaire à l’identification des services publics sous gestion privée. Au critère d’intérêt général et à celui du contrôle par une personne publique, s’ajoute désormais celui de la détention par l’organisme privé de prérogatives de puissances publiques, qui lui ont été déléguées  par l’administration ou par la loi. Cette possession souligne l’importance que l’administration accorde à l’activité. Le juge va chercher à connaître l’existence d’une délégation par la collectivité publique vers la personne privée, pouvant être contractuelle ou unilatérale. Si elle est contractuelle, l’exécution de l’activité est confiée à la personne privée, ce qui fait que l’activité peut être qualifiée de service public. Si elle ne l’est pas, c’est seulement une aide à l’administration qui est apportée, ce qui fait que l’organisation privée ne concourt pas à une mission de service public.        

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