La Constitution de la Vème République

I- La Constitution de la Ve République : Une définition restrictive du domaine de la loi.

1. La distinction de deux domaines normatifs.

L’innovation majeure de la constitution de la Ve République consiste à distinguer clairement deux domaines normatifs : l’un appartenant au Parlement, le domaine de la loi, l’autre au gouvernement, le domaine réglementaire. Désormais, le Parlement ne peut intervenir que dans des matières limitativement définies par la Constitution (essentiellement dans l’article 34) ; tous les autres sujets relèvent de la compétence exclusive du gouvernement. Par ailleurs, si le Parlement conserve formellement sa compétence traditionnelle en matière budgétaire, celle-ci est pratiquement réduite à néant par l’article 40.

Cette séparation entre domaine de la loi et domaine du règlement a toujours existé, mais sa signification, avant 1958, était limitée : l’essentiel du pouvoir normatif appartenait au Parlement. Le gouvernement ne disposait d’un pouvoir normatif que dans deux cas : pour appliquer la loi (décrets d’application), pour les nécessités de l’organisation interne des services administratifs. Dans tous les cas les règlements pris par l’exécutif devaient être conformes aux lois en vigueur et leur restaient subordonnés. Ce schéma exprimait un modèle de légitimité politique, issu de la Révolution française, selon lequel la légitimité de toutes les activités publiques résultent d’abord de la loi, produite par les représentants élus du peuple.

Ce schéma a déjà connu des inflexions à partir du dernier tiers de la IIIe République avec l’apparition des « décrets-lois » qui constituaient une extension exceptionnelle du pouvoir réglementaire, sur habilitation du Parlement, et permettaient de contourner le monopole normatif de ce dernier. Sous la IVe, cette pratique pourtant condamnée en 1946 se poursuit puisqu’en 1948 une loi permet au gouvernement d’intervenir par décret dans certaines matières désignées comme « réglementaires par leur nature ». Mais le parlement pouvait continuer à intervenir dans les domaines ayant fait l’objet d’une règlementation.

En distinguant clairement les domaines législatifs et réglementaires, la Constitution de 1958 cherche à mettre un terme à ce bricolage juridique. Désormais le pouvoir réglementaire est un pouvoir autonome, qui n’a pas besoin des autorisations des parlementaires pour être mis en œuvre. Le gouvernement y gagne en autonomie, en sécurité, mais aussi en liberté puisqu’il échappe au contrôle du Parlement en empruntant la voie réglementaire.

À travers cette architecture normative, c’est un nouveau modèle de légitimité qui s’affirme. Désormais l’autonomie et l’efficacité de l’exécutif priment sur le débat et la délibération des représentants élus ; sa capacité propre à déterminer l’intérêt général l’emporte face aux parlementaires.

2. La maîtrise gouvernementale de la procédure législative.

Dans le champ restreint de la compétence normative, le Parlement vote la loi dont il partage l’initiative avec le Premier ministre (projet de loi : une loi que le gouvernement propose, Proposition de loi : une loi proposée par le parlement, par des députés), mais il occupe désormais une position subordonnée dans le processus législatif.

Cette subordination se marque d’abord dans le fait qu’il perd la maîtrise de son calendrier. La constitution restreint le nombre de séance, d’abord en instaurant deux sessions limitées, puis depuis la réforme de 1995 une seule session dont la durée globale ne peut excéder 120 jours. La possibilité de sessions extraordinaires sont désormais soumises au bon vouloir du Premier Ministre et surtout du Président.

La subordination des parlementaires se marque ensuite au moment de la fixation de l’ordre du jour de leurs travaux, pour lequel le gouvernement est prioritaire. L’agenda parlementaire est donc désormais largement dominé par les projets gouvernementaux.

C’est dans le travail parlementaire lui-même que la subordination du Parlement est toutefois la plus flagrante. Dès l’examen des projets ou des propositions de loi en commission (c’est à ça que ça sert les commissions parlementaires), les textes d’origine gouvernementale bénéficient d’un statut privilégié, car la commission ne peut modifier elle-même le projet de loi examiné. En d’autres termes, le gouvernement est assuré que le texte qui sera discuté en séance publique est bien celui qu’il a rédigé.

Lors de la délibération, le gouvernement dispose d’armes permettant de limiter ou de contraindre le droit d’amendement des parlementaires. Il peut s’opposer à tout amendement empiétant sur le domaine réglementaire (art.41) ou ayant pour effet d’augmenter les dépenses de l’Etat (art.40). Surtout, il peut recourir au « vote bloqué » (art.44), procédure par laquelle, à tout moment de la discussion, il peut demander un vote sur tout ou partie du texte en ne retenant que les amendements qu’il propose ou accepte. Le gouvernement a également la possibilité de forcer l’adoption d’un texte en y engageant sa responsabilité (art.49.3).

Enfin le gouvernement maîtrise les relations entre les deux assemblées qui examinent successivement les projets ou propositions de loi (art.45), puisqu’il peut décider d’interrompre la navette en réunissant une commission mixte paritaire (moitié sénateur/ moitié député). Si le résultat de cette dernière ne lui convient pas, il peut décider de relancer la navette.

Et puis dernier point, très court :

3. Le contournement référendaire.

On peut également noter que le Parlement connaît une autre restriction de sa compétence normative avec l’institution du referendum législatif (art. 11).

Alors attention, il convient de ne pas céder au « fétichisme institutionnel » : la lecture de la constitution ne suffit pas à comprendre la nature du régime de la Ve République (notamment de la procédure législative) et il convient pour cela de prendre en considération les pratiques et représentations des acteurs qui « habitent » les institutions et participent à leur définition (transformation).

II- Le Parlement au cœur des transformations de la compétition politique.

C’est par une sorte d’illusion rétrospective que l’on

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