Les actes administratifs unilatéraux

Titre 2 : les moyens de l’action administrative : les actes de l’administration

L’action administrative, pour être effective, a besoin de moyens qu’elle peut mobiliser pour atteindre ses finalités. Parmi ces différents moyens, il y a le recourt à des actes juridiques permettant à l’administration d’exercer sa fonction normative, elle adopte des règles.

L’étude des actes de l’administration n’épuise pas la question des moyens de l’administration, à côté de l’outil normatif, l’administration a besoin de moyens humains (les fonctionnaires), de biens publics, de moyens financiers.

S’agissant des actes, ceux de l’administration se distinguent toujours en deux catégories suivant le type d’instrumentum qui est utilisé. On compte deux types d’actes :

- Les actes administratifs unilatéraux (AAU)

- Les actes administratifs plurilatéraux (contrats).

Actes unilatéraux et contrats obéissent chacun à un régime juridique différent, ce qui justifie qu’on les distingue. En effet on n’adopte pas un acte unilatéral comme un adopte un contrat, la forme n’est pas la même, le statut contentieux n’est pas le même. Outre la différence de régime juridique, l’usage de l’acte unilatéral ou le contrat ont un sens sur l’action publique.

L’acte unilatéral constitue la quintessence de la puissance publique : l’administration peut imposer sa volonté de manière unilatérale.

Le contrat marque lui une préférence pour la négociation, la concertation.

Cette distinction se justifie aussi par le fait que parfois l’administration est obligée de recourir à l’une ou l’autre de ces catégories d’actes. Dans certains cas elle ne peut adopter qu’un acte unilatéral ou qu’un contrat. Par exemple il est interdit de déléguer une activité de police administrative au moyen d’un contrat : ville de Castelnaudary, CE 17 juin 1932.

Dans d’autres domaines, notamment pour la gestion des services publics locaux, par principe une collectivité locale ne peut déléguer un SP qu’au moyen d’un contrat : commune d’Aix en Provence, CE 6 avril 2007.

Enfin on assiste à un mouvement de déclin de l’unilatéralisme qui se traduit par un mouvement de contractualisation de l’action publique. La principale raison est la forte externalisation de l’action publique.

Cette distinction peut également être relativisée, et ce pour plusieurs raisons :

Tout d’abord il ne faut pas croire qu’un AAU est nécessairement dénué de toute phase de concertation. De plus en plus, les actes unilatéraux sont adoptés sous une forme négociée en amont, on parle de démocratie administrative. C’est ce phénomène qui a d’ailleurs été renforcé par le code des relations entre le public et l’administration (CRPA adopté en 2015). De plus en plus d’actes unilatéraux ne peuvent être adoptés qu’après une concertation publique.

Ensuite il ne faut pas croire que le recourt au contrat implique nécessairement l’absence de puissance publique. Tout au contraire, les contrats administratifs ont pour particularité, par rapport au contrat privé, de laisser la possibilité à l’administration de faire usage

...