Commentaire CE avis 21 mars 2011

Doc 3 : CE, avis, 21 mars 2011 commentaire

MM. J et T

Il est difficile d’établir une hiérarchie entre les traités internationaux et la Constitution étant en présence de sphères juridiques différentes : la sphère internationale et la sphère interne.

Néanmoins, par de nombreuses décisions, le Conseil d’Etat a affirmé plusieurs fois la suprématie en droit interne, de la Constitution sur les traités internationaux, notamment par l’arrêt Sarrant et Levacher; et avec eux , la suprématie de la Constitution sur le droit de l’Union européenne (CE, 3 décembre 2001, Syndicat national de l’industrie pharmaceutique).

Cependant, le Conseil d’Etat reconnait tout de même la place spécifique du droit de l’Union européenne dans l’ordre interne.

La question prend une autre dimension lorsqu’elle porte sur les directives européennes. Les directives et le droit interne ont en effet des rapports conflictuels depuis longtemps et il est difficile de leur trouver une place dans la hiérarchie des normes. En effet, la Cour de Justice de l’Union européenne affirme qu’aucun Etat-membre ne peut se retrancher derrière son droit interne pour ne pas appliquer les directives européennes.

Dans cet avis du Conseil d’Etat rendu le 21 mars 2011, il est question de l'effectivité des directives européennes en droit interne malgré leur non-transposition.

Dans les deux cas d’espèces, le préfet de la Seine-Saint-Denis délivre deux arrêtés, respectivement le 14 janvier 2011 et le 3 février 2011, prononçant la reconduite à la frontière de deux ressortissants étrangers en situation de séjour irrégulier. Pour l’un d’eux, le préfet ajoute également un arrêté du même jour, plaçant celui ci en rétention administrative.

Les deux requérants contestent alors leurs expulsions et demandent au Tribunal administratif de Montreuil d’annuler des trois arrêtés préfectoraux, ainsi que de leur adjoindre une autorisation provisoire de séjour.

Avant de statuer sur ces demandes, le Tribunal administratif de Montreuil décide de transmettre les dossiers au Conseil d’Etat, les 20 janvier et 10 février 2011, afin de demander un avis au contentieux concernant la directive européenne du 16 décembre 2008 et son applicabilité dans le droit interne sans transposition de la part du législateur.

Le Conseil d’Etat doit alors s’interroger sur l’invocabilité en droit interne et par un ressortissant étranger, d’une directive n’ayant pas fait l’objet d’une transposition du législateur.

L’arrêt du Conseil d’Etat réaffirme ainsi les conséquences et effets de l’obligation de transposition d’une directive européenne et de son non-respect (I), directive considérée comme d’effet direct et donc susceptible d’être invoquée par un ressortissant étranger (II)

I- Effectivité des directives européennes dans le droit interne

Il revient à l’Etat de transposer les directives internationales dans le droit interne afin qu’elles deviennent effectives (A). Néanmoins, elles peuvent être directement applicables après l’expiration de leur délai de transposition (B).

a) L’obligation constitutionnelle de transposition d’une directive européenne

Tant qu’une directive européenne n’a pas été pas édictée dans l’ordre interne par un acte législatif ou réglementaire, il n’y a pas de transposition.

Le Conseil Constitutionnel a ainsi estimé que l’obligation de transposition des directives en droit interne, résultant de la ratification du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, avait un caractère constitutionnel, issu de l’article 88-1 de la Constitution. La transposition en droit interne des directives est donc une obligation constitutionnelle avant d’être communautaire.

Il est également utile de rappeler que la directive n’a pas d’effet direct tant qu’elle n’a pas fait l’objet d’une mesure de transposition dans le droit interne dans un délai imparti, au contraire des règlements directement applicable. Cette obligation constitutionnelle est d’ailleurs par la suite confirmée par le Conseil d’Etat dans son arrêt Société Arcelor en 2007.

C’est par ce raisonnement que le Conseil d’Etat avait décidé dans un premier temps de refuser l’opposabilité des directives par des justiciables contre les juridictions nationales, dans une décision du 22 décembre 1978. Cette décision était déjà contraire à la position de la Cour de Justice des Communautés européennes, qui elle reconnaissait ce droit à condition que les directives étaient assez précises et inconditionnelles (CJCE, 4 décembre 1994, Van Duyn).

Cependant, le Conseil d’Etat dans l’arrêt Cohn-Bendit, suggérait la possibilité d’invoquer l’opposabilité de l’acte réglementaire nationale qui sert de fondement à l’acte individuel. Le 6 février 1998, dans l’arrêt Tête, le Conseil d’Etat affirme par la suite qu’on peut également faire annuler l’acte individuel. Il pose le principe qu’il appartient aux Etats de mettre en oeuvre les dispositions nécessaires afin d’appliquer la directive au droit interne, c’est-à-dire au législateur par le biais des lois de transpositions.

La Cour de Justice n’en est pas pour le moins d’accord, elle estime qu’il faut mettre en oeuvre une invocabilité de substitution, c’est-à-dire que l’on puisse substituer directement la directive au bénéfice du justiciable.

Le Conseil d’Etat finit par trancher le 30 octobre 2009 (Ass, Dame Perreux), affirmant qu’il incombe aux juridictions nationale de garantir l’effectivité des droits que les individus tirent de cette obligation de transpositions des directives.

Bien qu’un Etat soit obligé de transcrire les directives internationales dans son droit interne, il arrive que dans certaines cas, l’Etat ne respecte pas ces obligations et le délai de transposition expire. Cette absence de transposition provoque alors des conséquences en faveur du justiciable.

b) Les conséquences sur le droit interne de l’expiration du délai de transposition

En l’espèce, le délai donné à l’Etat français pour transposer la directive du 16 décembre 2008, est expiré depuis le 24 décembre 2010, soit avant le recours en justice des deux ressortissants étrangers.

Cette directive 2008/115/CE, dite « retour », visait à fixer les modalités de retour dans leurs pays

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