Actes administratif unilatéral

CM Droit administratif

Séance 4 : L'acte administratif unilatéral : identification et régime

Sujet : « le juge a-t-il encore un rôle à jouer dans la définition de l'acte administratif unilatéral et la détermination de son régime juridique ? »

        Le juriste français Georges Vedel né en 1910 et décédé en 2002 a prononcé les mots suivants  « Le droit dit ce qu'il faut faire, il ne peut pas dire ce que l'on en fera ».  Longtemps professeur à l'Institut Politique de Paris mais également à HEC , il affirme que le droit a pour capacité d'édicter des règles à suivre, en revanche il n'a pas la compétence de prévoir ce qui sera fait avec ces règles.

         Ainsi au sein du droit administratif français les autorités administratives ont deux types de missions : de service public ou de police administrative afin d 'accomplir ces missions elles peuvent justement mettre en place des règles. Pour cela elles disposent de deux moyens qui sont les contrats et les actes administratifs unilatéraux. Ces derniers sont alors pris par les autorités administratives. Une autorité administrative s'apparente au terme générique qui désigne un organisme qui au nom d'une personne morale et dans le cadre d'une fonction relevant du droit administratif, a le pouvoir de prendre des décisions unilatérales.

        En général c'est une autorité publique mais dans certains cas elle peut être une personne privée chargée d'une mission de service public. Elle dispose ainsi d'un pouvoir réglementaire^[1].  

Un autre acteur détient également un rôle important en ce qui concerne ces actes , c'est le juge. Ainsi les juges administratifs ont pour rôle principal de vérifier l'application des règles mise en place par le droit et le législateur, et c'est exactement ce qui se passe au sein de la justice administrative. Un juge est un magistrat investi officiellement de l'autorité de rendre la justice, un jugement et de dire le droit^[2]. En droit administratif ce sont les actes administratifs unilatéraux qui établissent les règles. Ces derniers selon leurs caractéristiques spécifiques ont un régime juridique différent. Il est considéré qu'un régime juridique est un ensemble des règles de droit applicable dans une situation^[3]. Il existe ainsi une multitude de régimes juridiques qui s 'adaptent aux  différents actes administratifs unilatéraux . En effet il est possible de différencier plusieurs types de ces derniers.

        Rappelons tout d'abord qu'ils sont des instruments juridiques pris de manière unilatérale par une autorité publique  et qui régissent une relation entre personnes publiques ou entre personne publique et personne privée. Il est important de préciser que cet acte doit modifier l'ordonnancement juridique, plus précisément il ajoute, modifie ou assure le retrait d'une norme. Ainsi certains actes sont unilatéraux sur la forme et le fond et d'autres seulement sur la forme. Afin de les différencier il faut introduire la notion de faire « grief », une décision qui fait grief affecte le destinataire, elle a une dimension décisoire^[4]. Cette caractéristique a son importance car elle défini si oui ou non le juge a compétence pour se saisir de l'affaire lors d'un recours en excès de pouvoir. Il existe alors deux grandes catégories d'acte administratif unilatéral : ceux qui sont décisoires et ceux qui ne le sont pas. De plus au sein même de ces catégories il existe des différenciations non plus au niveau de la forme mais du contenu . D'une part dans les actes administratifs décisoires il faut différencier les actes réglementaires ( qui détiennent un caractère général et impersonnel ), des actes individuels (qui concernent une ou plusieurs personne(s) en particulier) et des actes ni réglementaires ni individuels ( anciennement appelés décision d'espèces et qui régissent des domaines spécifiques).  D'autre part au niveau des actes administratifs unilatéraux il existe les mesures d'ordres intérieures ( qui n'ont pas un caractère décisoire suffisant et qui sont adoptés dans le cadre de l'administration et de son fonctionnement interne ) , les actes de gouvernements ( qui traduisent une dimension politique forte ), les circulaires ( à l'origine sans portée impérative)  , les lignes de conduite ( qui ont vocation à donner des instructions aux services). Ces derniers n'ayant pas de portée décisoire ils ne peuvent être porté en recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif.

        Ces différences entre les actes administratifs unilatéraux n'ont pas été toujours établies de sorte. En effet la définition même des actes administratifs unilatéraux est une notion du droit administratif français qui est floue. Bien des textes s'emploient à la définition de cette notion , mais cela semble difficile. Il est possible de le constater avec le Code des Relations entre les Public et l'Administration publié en 2016 qui ne « contient aucune définition de l'acte administratif unilatéral » selon Fabrice Melleray dans « Les apports du CRPA à la théorie de l'acte administratif unilatéral », AJDA . Au delà de cette difficulté de fond le caractère jurisprudentiel du droit administratif permet une évolution de ces règles et par ailleurs de leur définition. Cette caractéristique propre à cette branche du droit public donne un certain pouvoir aux juges administratifs et notamment au Conseil d’État qui joue le rôle de juge de premier et dernier ressort , de juge d'appel et de juge de cassation selon les circonstances.

        Ainsi il convient de s'interroger sur le rôle actuel du juge administratif dans la définition de l'acte administratif unilatéral et la détermination de son régime juridique.

        Afin de répondre à cela il sera montré qu'à première vue ce n'est pas une prérogative du juge administratif mais des autorités administratives , mais que ce dernier dispose tout de même d'un champ d'action qui lui permet dans certains cas d'influer sur la définition des actes administratifs unilatéraux et la déterminations de leur régime juridique.

1. A première vue un rôle de définition n'appartenant pas au juge

        Il est important d'établir qu'à première vue  la définition de l'AAU et la détermination du régime juridique a appliquer ne sont pas les prérogatives des juges , mais que leur rôle est plutôt de contrôler l'application de ces mêmes actes administratifs unilatéraux notamment avec le recours en excès de pouvoir. Ils n'ont alors pas de rôle de premier plan dans leur définition et dans la détermination de leur régime juridique

A. Une définition de l'acte administratif unilatéral par les autorités administratives et les législateurs

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