Compensation financière des transferts de compétence de l’État vers les collectivités territoriales

NOTE DE SYNTHESE[pic 1]

OBJET : Compensation financière des transferts de compétence de l’État vers les collectivités territoriales

Réf : - Article 72-2 de la Constitution - Article L 1614-1 du CGCT

Le principe de compensation de charges en cas de transfert, création ou extension de compétences, n’est pas toujours aussi clair qu’il n’y paraît. En effet, si l’article 72-2 de la Constitution est simple dans son énoncé, il l’est un peu moins dans son interprétation et ses conséquences. Pour rappel, il dispose d’une part que tout transfert de compétence de l’État vers les collectivités territoriales doit s’accompagner de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice et d’autre part, que toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités est accompagnée de ressources déterminées par loi.

En présentant ces dispositions, Pascal Clément, président de la commission des Lois, rapporteur du projet de loi constitutionnelle et père de l’article 72-2, y plaçait de grands espoirs pour, à l’avenir, protéger les collectivités de nouvelles tentatives étatiques de recentralisation ou de diminution de leurs ressources.

Malheureusement, si la question des transferts de compétences n’a pas entraîné de difficultés particulières, force est de constater qu’il n’en ait pas ainsi s’agissant des créations et extensions de compétences notamment dans le domaine social et met en exergue les ambiguïtés liées aux dispositifs de l’article 72-2 de la Constitution.

La désillusion des acteurs locaux par rapport aux espoirs suscités par la révision constitutionnelle de 2003 est grande et se mesure aux nombres importants de leurs recours.

Après avoir exposé les mécanismes de compensation pour les transferts de compétence puis les créations et les extensions, nous regarderons comment la jurisprudence, stricte dans l’appréciation de la constitutionnalité de ces mécanismes nourrit l’amertume des élus locaux.

I - LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES : UN PRINCIPE CONSTITUTIONNEL COMPLETE D’APPORTS JURISPRUDENTIELS

L’article 72-2 Alinéa 4 de la constitution dispose que « tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

L’article L 1614-4 du CGCT précise que tout accroissement net de charges résultant de ces transferts est compensé par le transfert d’impôt d’État, par les ressources du Fonds de compensation de la fiscalité transférée et par l’attribution d’une dotation générale de décentralisation. Le calcul de la compensation se fait donc sur un montant déterminé ou tout au moins déterminable, car la compétence existe déjà. La compensation prend la forme de ressources « équivalentes »

Les articles L 1614-1 du CGCT précisent que la compensation financière est concomitante, intégrale, évolutive et contrôlée.

Cette compensation est concomitante, car tout accroissement de charges résultant des transferts de compétences effectués par l’État s’accompagne du transfert concomitant des ressources nécessaires à l’exercice normal de ces compétences. Elle est intégrale, car ces

ressources sont équivalentes aux dépenses de fonctionnement et d’investissement effectuées par l’État à la date du transfert au titre des compétences transférées et qu’elles assurent la compensation intégrale des charges transférées.[pic 2]

Cette compensation est aussi « garantie ». L’article 1614-1 du CGCT prévoit une évolution, chaque année et dès la première année du transfert, équivalente à celle de la dotation globale de fonctionnement. Lorsque la compensation provient d’un transfert de fiscalité, l’Etat est tenu lorsque le produit de la fiscalité transférée est inférieur au montant du droit à compensation de majorer le montant de la fiscalité transférée à due concurrence, conformément à la jurisprudence du conseil l’État. On peut en déduire que cette compensation doit avoir un caractère durable qui se concrétise dans les faits par des ressources qui ne doivent pas s’éroder avec le temps. Cette mesure s’applique aux départements, aux régions et à la collectivité territoriale de Corse, bénéficiaires de la TICPP. Elle est contrôlée c'est-à-dire que les compensations financières nécessitent une évaluation objective. L’existence de la Commission d’Évaluation des Charges (CCEC) s’inscrit pleinement dans cet objectif. Cette commission réunit paritairement les représentants de l’État et ceux des collectivités et à pour rôle de contrôler la compensation financière allouée par l’État en contrepartie des transferts de compétences. Elle est associée à la définition des modalités d’évaluation des accroissements et diminution de charges, résultat de ces transferts. Ce contrôle prend la forme d’un avis. Enfin, cette compensation est libre d’utilisation, les collectivités bénéficiaires utilisent librement la Dotation Générale de Décentralisation et les ressources en provenance du Fonds de compensation de la fiscalité transférée qui sont inscrites en section de fonction du budget.

Le Conseil constitutionnel en s’appuyant sur l’alinéa 4 de l’article 72-2 de la constitution n’a, à ce jour, jamais consacré, un vrai critère d’évolution. Il s’est simplement borné à fixer une garantie minimale à l’année du transfert, en indiquant que « si les recettes régionales provenant de la TICPP venaient à diminuer, il appartiendrait à l’État de maintenir un niveau de ressources équivalant... ».

Lorsque le produit de la fiscalité transférée est inférieur au montant du droit à compensation, l’État est donc tenu de majorer le montant de la fiscalité transférée à due concurrence afin de maintenir un niveau de ressources équivalent à celui qu’il consacrait à l’exercice des compétences avant leur transfert. Cette mesure ne garantit pas une vraie évolution de la compensation. Ces ressources tirent leur « évolution », si évolution il y a, du dynamisme propre aux impositions transférées.

Les décisions n° 2003-489 DC du 29/01/2003, n° 2004-509 DC du 13/01/2005, et CE du 29/10/2010 – Département de la Haute-Garonne ont confirmé l’absence de droit, pour les collectivités à une compensation évolutive du coût des transferts de compétence de l’État.

Le RSA doit être regardé comme un transfert de compétence quand il remplace l’allocation du RMI et l’allocation de parent isolé (QPC n° 142 et 145 du 30 juin 2011). Les départements n’ont donc pas bénéficiés d’un nouveau financement dans ce cas.

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