Budgets annexes et comptes spéciaux

FICHE TECHNIQUE : BUDGETS ANNEXES ET COMPTES SPÉCIAUX : RÈGLES ET PRATIQUE

        Une des principales règles techniques fondamentales du droit budgétaire est l’unité budgétaire. Ce principe exprime l’idée que le budget de l’État doit figurer dans un document unique.

À partir de l’ordonnance de 1959, il y a une réelle idée de transparence pour éviter les abus et dérives. Cependant, l’unité budgétaire connait certains aménagements notamment par la composition tripartite du budget. Il comporte 3 séries de comptes :

• Le budget général
• Les budgets annexes
• Les comptes spéciaux

Nous pouvons ajouter qu’il existe également les budgets rectificatifs prenant en compte la réalité économique, croissance ou inflation plus ou moins forte, en cours d’exercice de la loi de finances.

En pratique, c’est ce qu’on appelle le démembrement dit « apparent » du budget de l’État. Il ne remet pas en cause le principe d’unité budgétaire car ces trois comptes sont tous regroupés au sein de la même loi de finances. Par ailleurs, il se distingue du démembrement dit « réel » qui consiste en la création de budgets autonomes qui ne rentrent pas dans la loi de finances et évitent le contrôle parlementaire.

Il existe deux caractéristiques principales et communes aux budgets annexes et comptes spéciaux :

• Ils constituent une des exceptions au principe de non-affectation. Certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses (article 16 de la LOLF).
• Ni les budgets annexes (article 18 de la LOLF) ni les comptes spéciaux (article 20 de la LOLF) ne peuvent effectuer de versements vers le budget général de l’État, tout mouvement de crédits est strictement interdit.

        1. Les budgets annexes

Ce sont un budget spécial appartenant à certains services publics de l’Etat non dotés de la personnalité morale, auxquels on applique une gestion commerciale. Ils ne détiennent donc pas de droits ni d’obligations. Les dépenses de ces services doivent être couvertes par leurs propres recettes.

L’ordonnance de 1959 a posé 2 critères pour rentrer dans le champ du budget annexe :

• L’absence de personnalité morale du service. Si le budget est personnalisé, il obtient son propre budget et ne rentre donc pas dans le budget de l’État ni dans la loi de finances. La Poste par exemple, est une personne morale depuis 1991 et est dotée d’un budget autonome.
• La justification économique de son activité

Cependant en pratique, parmi les 6 budgets considérés comme « annexes » (Journaux officiels, Monnaies et médailles, Aviation Civile, Prestations sociales et agricoles, Ordre de la Légion d’honneur, Ordre de la Libération) seuls 3 répondaient à ces deux critères. L’intérêt pour l’État était de donner une indépendance financière à certains services et effectuer des prélèvements réguliers.

Dans son article 18, la LOLF vient restreindre le champ d’application des budgets annexes non plus seulement en retenant un simple aspect économique de son activité mais en le limitant « aux seules opérations des services de l’État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens de services donnant lieu au paiement de prestations ».

Aujourd’hui il n’existe plus que deux budgets annexes :

• Contrôle et exploitation aériens
• Publications officielles et informations administratives

Seule la loi de finances va pouvoir créer un nouveau budget annexe et lui affecter des recettes. Chaque budget annexe est assimilé à une mission et fait l’objet d’un vote.

L’article 18 de la LOLF présente plusieurs particularités des budgets annexes.

• À la différence avec le budget général, les budgets annexes peuvent isoler les prévisions de recettes et des dépenses d’un service par rapport aux autres activités de l’État.
• Les budgets annexes peuvent faire des « réserves » pour prévoir certaines dépenses futures contrairement au budget général en application du principal d’annualité.
• Le budget annexe est présenté en deux sections reflétant l’aspect économique et commerciale de son activité :

• La section des opérations courantes qui sont le recettes et dépenses de fonctionnement
• La section des opérations en capital qui retracent les dépenses d’investissement et recettes liées à leurs financements.

        2. Les comptes spéciaux

        Aujourd’hui ces comptes servent à retracer les mouvements de fonds provisoires qui entrent et sortent, provenant de certaines activités de services de l’État.

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