L'administration Territoriale Sous L'Ancien Régime

Chapitre I L’administration territoriale sous l’ancien régime

Avec la féodalité les comtes et ducs de l’époque carolingienne se rendent indépendants et héréditaires. Leurs auxiliaires ont fait de même à leur égard. Au XIe le Roi ne contrôle plus qu’un minuscule domaine qui équivaut à la superficie de deux ou trois départements actuels. Le reste est de fait indépendant bien qu’étant dans la mouvance théorique de la couronne. La reconstitution simultanée du territoire et de l’autorité du Roi nécessite le déploiement d’une administration territoriale, sujette à bien des transformations. Dès le Moyen-Age le Roi superpose aux prévôtés, simples organes de gestion domaniale, des surveillants, les baillis dont les fonctions vont devenir permanentes. L’extension du royaume l’amènera après l’expérience décevante des gouverneurs, portés à l’indépendance en période de crise à confier l’administration provinciale à des commissaires fidèles et efficaces que sont les intendants. La royauté soutient et encadre la structuration des villes et communautés d’habitants. Cette œuvre de reconstitution du royaume laissera subsister des particularismes. L’absence de coïncidence des divers cadres administratifs au plan géographique s’avèrera gênante pour le pouvoir. Malgré tout la centralisation apparaîtra souvent excessive au XVIII et divers projets de réforme seront présentés.

Section 1 L’administration royale dans les provinces

§1 Prévôts, baillis, sénéchaux

A – Les prévôts

Aux XI et XIIe, le Roi comme les seigneurs n’a pour le représenter dans son domaine que des prévôts, chacun à la tête d’une châtellenie (superficie : environ un canton actuel). Le prévôt est à la fois un intendant du domaine (il perçoit les tailles, les cens, les péages et entretient les demeures royales), un administrateur (il maintient la paix, publie les ordres du Roi, surveille les foires et marchés, lève des hommes pour l’ost royal) et un juge (répression des crimes et des délits forestiers). Le seul contrôle est exercé par le Roi lui-même lorsqu’il parcourt son domaine. Il semble que les premiers prévôts ont prélevé leur revenu arbitrairement. Dans la seconde moitié du XIIe les prévôtés sont concédées moyennant redevance. Ces prévôts fermiers concluent un bail pour une courte durée dont le maximum est de trois ans. A partir de 1260 on rencontre des prévôts à garde nommés et appointés par le Roi. A partir de la fin du Moyen-Age les prévôts ne conservent que la gestion domaniale et des fonctions judiciaires subalternes. Des édits de 1734 et 1749 réduisent leur nombre en déclarant les prévôtés unies aux bailliages et sénéchaussées dans les villes où il y en a. Depuis Philippe Auguste le domaine est devenu très vaste. Le Roi fait désormais contrôler les prévôts par des agents d’abord extraordinaires puis permanents. Ce sont les baillis et les sénéchaux.

B – Les baillis et les sénéchaux

Ils ont tous pour fonction d’être les hommes à tout faire du Roi. L’institution donnera complète satisfaction jusqu’au moment où l’apparition d’administration spécialisées entraîneront son inéluctable déclin. Les premiers baillis apparaissent sous le règne de Philippe Auguste. Ils étaient semblables aux missi dominici. C’étaient des agents extraordinaires du Roi délégués pour aller en divers régions surveiller les prévôts et tenir des sessions judiciaires. Ils n’avaient pas de circonscriptions déterminées. Au cours du XIIIe les baillis cessent d’être des inspecteurs ambulants. Ils sont placés de manière permanente à la tête de circonscriptions regroupant plusieurs prévôtés. Le Roi d’Angleterre et le comte de Toulouse créent dans leurs fiefs une institution semblable aux baillis, les sénéchaux. Ils seront maintenus par le Roi après le rattachement des terres concernées. A la différence des prévôts qui étaient généralement des fermiers les baillis et les sénéchaux étaient des officiers gagés. Leur nombre augmente avec le temps et l’expansion du domaine royal (23 en 1285, 75 en 1461). Afin d’éviter qu’ils ne deviennent indépendants comme l’avaient fait les seigneurs la royauté a pris quelques précautions (mouvement administratif tous les trois ans, impossibilité pour l’agent d’être nommé dans sa province d’origine). Ils représentent le Roi vis-à-vis des prévôts, des villes et communautés d’habitants et des seigneurs. Les petites seigneuries sont englobées dans les bailliages et les grandes sont rattachées (ex : le duché de Bourgogne relève du bailliage de Mâcon). Ils disposent de trois sortes de tâches.

• Tâches administratives : publication des actes royaux et éventuellement de leur propre règlement, maintien de la paix, police, conservation du domaine du Roi, réception des hommages des vassaux, perception des revenus non affermés du domaine et de ceux des prévôtés du ressort (trois fois l’an les baillis rendent leurs comptes au Roi).

• Tâches militaires : convocation des vassaux à l’armée, rassemblent des nobles et des contingents des communes, entretient et ravitaillement des places fortes.

• Tâches judiciaires : appel des décisions des juridictions seigneuriales et des juridictions royales inférieures (prévôtés), jugement en première instance des affaires concernant les nobles, les fiefs et les droits féodaux. Dans le cadre du tribunal de bailliage le bailli est assisté de prud’hommes.

Paris est depuis le XIIe au moins administrée par un prévôt. Depuis 1261 il s’agit d’un prévôt à garde qui remplit les fonctions d’un véritable bailli même s’il n’en a pas le titre. Son autorité s’étend sur le domaine royal et les seigneuries relevant du château de Paris. Il est juge d’appel à l’égard des différentes prévôtés environnantes. Les baillis et sénéchaux ont été des instruments efficaces de la défense des droits du Roi. C’était des hommes à tout faire. Cependant ils correspondaient à un stade élémentaire du développement de l’administration. Avec la spécialisation administrative qui confie chaque matière à des techniciens différents, éliminant toute velléité de se rendre indépendant les baillis ont été peu à peu dépouillés de leurs diverses attributions au profit de services nouveaux (élus en matière de tailles, gouverneurs et troupes soldées en matière militaire). L’accroissement constant du domaine et les nécessités de la guerre de Cent Ans font ressentir l’utilité de circonscriptions étendues. Au XVIe les baillis ont surtout le rôle honorifique de chefs de

...