Les autorités administratives indépendantes sont-elles vraiment indépendantes ?

TD droit administratif – Dissertation – 10 novembre 2023                                 Trierweiler Laura

Les autorités administratives indépendantes sont-elles vraiment indépendantes ?

« Un oxymore juridique »^[1] est l’expression que l’ancien Sénateur Patrice Gélard utilise pour décrire les autorités administratives indépendantes. Selon lui « la notion d’autorité administrative indépendante rassemble […] deux attributs antinomiques, qui font à la fois son intérêt et sa complexité. » Ces autorités complexes, apparues la première fois en 1978^[2], sont le résultat d’une évolution moderne de l’exercice des fonctions gouvernementales. Contrairement à l’ordre administratif traditionnel qui prévoirait que le gouvernement devrait être responsable des autorités administratives indépendantes, on veut que ses autorités exercent leurs fonctions indépendamment, c’est-à-dire que ses membres ne sont pas soumis à un pouvoir hiérarchique.

D’abord il est donc important de comprendre le terme d’autorité administrative indépendante (AAI) et la notion d’indépendance. Selon la direction de l’information légale et administrative, les autorités administratives indépendantes « sont en général des institutions collégiales ayant un pouvoir propre. Elles agissent au nom de l’État et leur budget est le plus souvent, lié à celui d’un ministère. »^[3] L’indépendance peut être définie comme la « qualité d’un pouvoir qui n’est pas soumis à un autre, qui est libre de toute sujétion. »^[4] Dans le cas concret des AAI cette indépendance signifie que ces autorités ne révèlent pas de l’autorité du gouvernement. En juin 2006, le Sénateur M. Patrice Gélard définit la notion de l’indépendance des AAI comme suit : « L'indépendance de l'autorité implique d'abord l'absence de toute tutelle ou pouvoir hiérarchique à son égard de la part du pouvoir exécutif. Une Autorité  Administrative   Indépendante   (AAI)   ne   reçoit   ni   ordre,   ni instruction   du   Gouvernement »^[5].

Il se pose donc la question de l’étendu de cette indépendance vitale des autorités administratives indépendantes, à laquelle on va essayer de répondre dans la dissertation suivante. On va d’abord identifier les pouvoirs généraux des AAI, provenant de et en relation avec leur indépendance, sans élaborer sur tous les différents types, structures et statuts que ces autorités peuvent avoir. Sur ce point il faut noter que les domaines dans lesquelles les AAI exercent leurs fonctions sont fortement diverses. Ensuite on va essayer de répondre à la question, si les AAI disposent d’une indépendance absolue ou s’il y a quand même des limitations à celle-ci.

La question sur l’indépendance des AAI est particulièrement intéressante car l’indépendance constitue dans le droit français un des plus importants principes fondamentaux. L'indépendance des autorités judiciaires est inscrite dans l'article 64 de la Constitution française de la Vème République. Cependant, l'application de ce principe fondamental s'étend loin au-delà de l’article 64 et l’indépendance n’est pas seulement élément crucial des AAI, comme évoqué ci-dessus, mais on peut même la voir comme raison d’être des AAI.

Cependant, cette indépendance, qui semble constituer le fondement même de la définition des AAI, suscite des préoccupations, car il semble contradictoire de créer au sein de l’administration de l’État, des organismes qui échappent au contrôle du gouvernement. Il convient de se demander dans quelle manière les AAI manifestent leur indépendance et quelles sont les contraintes auxquelles elles se heurtent.

S’il apparaît alors que les AAI, comme l’indique déjà leur nom, bénéficient d’une certaine indépendance qui est même essentielle pour l’exécution de leurs pouvoirs et l’accomplissement de leurs missions (I), il s’avère en réalité que cette indépendance est relativisée et néanmoins soumise à des limitations (II).

1. L’indépendance, principe indispensable à l’existence des AAI

Les divers pouvoirs des AAI sont au sein de leur indépendance (A), qui est garantie par de nombreuses dispositions (B).

1. Les pouvoirs des AAI, témoins de leur indépendance

Les autorités administratives indépendantes sont de véritables autorités administratives en ce qu’elles agissent au nom de l’État avec de réels pouvoirs qui leurs sont attribués. En principe ces autorités ne dépendent en aucune façon du gouvernement, ce qui devrait donc affirmer leur indépendance totale.

D’abord il faut remarquer que l’émergence des AAI est le produit de la volonté commune de la réduction de l’État. Comme Michel Crozier a déjà élaboré en 1987, « un véritable État moderne est d’abord un État modeste qui se met au service d’un public qu’il respecte suffisamment pour devenir son soutien. »^[6] Il semble alors évident que « […] le développement d’« autorités administratives indépendantes », […] traduit l’idée que certaines fonctions régulatrices de l’État gagnent en efficacité – et sans doute en « acceptabilité » par les administrés – à être exercées hors de la tutelle de l’État. »^[7] Il en suit que les autorités administratives exercent aujourd’hui une variété de fonctions et s’engagent dans de missions diverses tout en s’appuyant sur le principe de l’indépendance. Les missions principales sont la régulation de certains secteurs d’activité et la protection des droits fondamentaux.

Pour porter fin à ses missions, les AAI sont dotées de pouvoirs multiples qu’elles exercent de manière indépendante, donc en « échapp[ant] au pouvoir hiérarchique ou de tutelle du ministre compétent. »^[8] Ces pouvoirs sont entre autres le pouvoir règlementaire, pouvoir de sanction ou le pouvoir d’investigation.

Concernant le pouvoir règlementaire, la loi peut confier aux AAI « le soin d’adopter les mesures réglementaires nécessaires à son exécution »^[9] Le Conseil constitutionnel affirme que « l’article 21 de la Constitution ne fait pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité publique quelconque (et non uniquement au Premier ministre) le soin de fixer des normes permettant de mettre en œuvre une loi »^[10].

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