La politique de décentralistaion en France

Le 26 octobre 2017

Ghalya BOUAICHA

La politique de décentralisation en France

    « Les raisons… de la décentralisation [territoriale] ne sont point d’ordre administratif, mais bien d’ordre constitutionnel. S’il ne s’agissait que du point de vue administratif, la centralisation [autrement dit, la déconcentration] assurerait au pays une administration plus habile, plus impartiale, plus intègre et plus économe de la décentralisation. Mais les pays modernes n’ont pas besoin seulement d’une bonne administration ». Cette citation de Maurice HAURIOU illustre parfaitement le fait qu’on ne saurait nier que la décentralisation n’est pas qu’une question purement technique d’efficacité administrative mais qu’elle revêt des enjeux bien plus complexes.

    La décentralisation se traduit par le transfert d’attributions de l’Etat à des institutions (territoriales ou non) juridiquement distinctes de lui et bénéficiant, sous la surveillance de l’Etat, d’une certaine autonomie de gestion. Une politique est « relative à l'organisation du pouvoir dans l'État, à son exercice » (Larousse). Il s’agit ici de s’interroger sur l’efficacité de la politique, en général, menée en France, hier et aujourd’hui, pour décentraliser le territoire.

    La France est un Etat unitaire, possédant par un conséquent un seul appareil étatique pour l’ensemble du territoire. Cependant, contrairement à l’Italie par exemple, autre Etat unitaire en Europe, il a opté pour la décentralisation : l’État français reconnaît d’autres collectivités territoriales à l’intérieur de son territoire.

    Il est intéressant de relever que la particularité de la Monarchie française a été tout le long un effort continu de centralisation administrative. Elle n’a pu réaliser l’unité française qu’en s’opposant au foisonnement des collectivités de toutes natures issues de la période féodale. La tradition centralisatrice ainsi fondée a été reprise par le Consulat et l’Empire. Le mouvement décentralisateur s’est amorcé dès le début de la Monarchie de Juillet. Mais le véritable point de départ de l’évolution contemporaine de la décentralisation se situe à l’aube de la IIIème République avec la loi du 10 aout 1871 sur le département et la loi du 5 avril 1884 sur la commune. La France va vivre presque un siècle sur la base de ces deux textes et ce n’est qu’avec la Vème République que l’évolution dans le sens d’une plus grande décentralisation va reprendre. Elle est dès lors irréversible.

    Le mot même de « décentralisation » évoque un mouvement, une centralisation qu’on démonte. Il y a ce mouvement dans une politique de décentralisation. Mais la décentralisation est aussi un résultat ; l’organisation qui résulte du mouvement de décentralisation.  

    Il y a vingt ans déjà, le « positionnement » de l’Etat a pu être analysé à partir de deux séries d’interrogations : sur la légitimité de l’action publique elle-même et sur le niveau pertinent auquel elle doit être conduite. S’interroger sur la politique de décentralisation en France, c’est tenter de dresser un bilan de ce choix d’organisation territoriale.

    Dans quels mouvements et objectifs, passés, présents et futurs, le processus de décentralisation s’inscrit-il ? Le choix de ce modèle d’unité a été fait dans la durée en vue de ses enjeux (I) mais reste perfectible aux vues des problèmes qui freine son efficacité (II).

1. La décentralisation du territoire : un objectif poursuivi

    L’organisation décentralisée du territoire s’est faite au train des réformes, plus ou moins importantes(A), qui ont été motivées notamment par l’introduction de la démocratie locale et la promotion de la participation des citoyens à la chose publique (B).

1. La recherche affichée d’une décentralisation

    On pourrait penser qu’en rationnalisant la carte administrative par la création de départements et des communes et l’instauration du système électif, la constituante avait posé les bases d’une décentralisation. Cependant, la forte centralisation du territoire, héritée du consulat et de l’Empire, subsistait malgré le commencement d’une lente évolution favorable aux collectivités infra-étatiques depuis la Monarchie de Juillet. En plus des excès de cette centralisation, deux séries de facteurs ont suscité diverses réformes à partir de la fin de la Seconde Guerre Mondiale et ont accéléré le processus. D’une part, la reconstruction de la France après sa libération devait se prolonger par une politique d’aménagement du territoire, politique conduite par divers ministères. Etroitement liée à la planification, on peut voir là l’outil de revitalisation économique des régions. Grace à elle, est apparue plus fortement une volonté de décentraliser au profit de pôles d’équilibre. En somme, la décentralisation des activités a précédé et surtout facilité la décentralisation des pouvoirs. D’autres part, admettant que la société civile aspirait à plus de participation, la puissance publique répondit par une certaine reconnaissance de sa diversité et de l’autonomie de ses composantes.

    Il a fallu attendre la loi du 5 juillet 1972 pour que les régions, en tant que personnes morales décentralisées, soient instituées. Mais, c’est sous forme d’établissement publics qu’elles sont ainsi créées. A ce moment-là, les régions sont « seulement » des établissements publics.  Cette volonté, exprimée par le législateur de 1972, a été liée à celle de permettre la participation des représentants de la population régionale à la politique de planification économique d’aménagement du territoire. Il s’agissait clairement aussi de ne pas mettre en danger l’autorité et l’unité de l’Etat. Constituées en collectivités territoriales et, par suite, dotées (étant données les prescriptions de la Constitution) de conseils élus au suffrage universel direct, les régions vont progressivement tendre, plus que ne sauraient le faire les départements, en vue de leurs poids démographique et économique, à jouer un rôle plus important que celui auquel on les destine. Dans le contexte d’une idéologie régionaliste, qui tend à l’institution d’un « pouvoir régional » et à concevoir les régions comme se situant plus contre l’Etat que dans l’Etat, l’existence naissante de certaines tendances autonomistes commence à inspirer des craintes. Dans le même temps, il est question de « construire l’Europe ». Le pouvoir craint que les populations régionales soient de plus en plus portées à préférer « l’Europe des régions » à celle des Etats.  

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