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Dissertation : « La circulaire administrative »

« La circulaire est un pavillon qui peut recouvrir toutes sortes de marchandises ».

Cette citation de Monsieur Tricot, commissaire au gouvernement en 2002, évoque l’indéniable nécessité d’opérer une distinction entre les différents caractères que peuvent revêtir les circulaires administratives. Plus précisément en distinguant celles qui n’ont pas lieu d’être contestées et celles qui doivent pouvoir l’être dans le cadre d’un recours juridictionnel en contentieux administratif.

La circulaire administrative est un acte à caractère unilatéral, interne à l’administration et ne modifiant pas, en principe, l’ordonnancement juridique, elle est généralement adressée par une autorité administrative à ses subordonnés afin de leur indiquer la manière d’appliquer certaines dispositions législatives ou réglementaires. En effet, par le biais de la circulaire administrative les chefs de service notamment les ministres vont pouvoir éclairer et faciliter la compréhension des textes en vigueur pour leurs subordonnés. Par conséquent, les circulaires détiennent une importance indéniable au sein de l’administration permettant à celle-ci que tous les services de l’administration puissent connaître l’action à mener.

Par nature, la circulaire administrative est un acte non décisoire, interprétative d’une loi ou d’un texte règlementaire, elle n’a donc pas pour but de modifier la règlementation existante en complétant les normes qu’elle interprète. Étant purement interprétative, elle est caractérisée comme un acte confirmatif, ainsi, par extension elle est insusceptible de recours car elle ne modifie pas la loi ou le décret qu’elle interprète. Par ailleurs, des pratiques marginales ont émergé notamment par les ministres du gouvernement qui édictaient des circulaires à caractère règlementaire en s’appropriant une parcelle du pouvoir règlementaire qu’ils ne détiennent pas en principe, par conséquent le Conseil d’État devait examiner si la circulaire émanant du ministre était illégale au motif de l’incompétence de son auteur.

La haute juridiction avait opéré dans un arrêt rendu en 1954, l’arrêt « Kreisker » une première distinction relative entre les circulaires interprétatives et les circulaires réglementaires, or, seules ces dernières étaient susceptibles d’un recours pour excès de pouvoir auprès du juge administratif. Cependant, malgré le maintien de cette jurisprudence pendant une durée de presque cinquante ans, la haute juridiction a apporté une nouvelle formulation relative aux circulaires administratives au sein de l’arrêt Duvignères rendu en 2002 en évoquant : « les dispositions impératives d’une circulaire ». La haute juridiction a adopté cette solution afin d’empêcher certains types de circulaires administratives, insusceptible de recours à l’origine par leur nature, d’échapper au contrôle de légalité opéré par le juge administratif.

L’enjeu relatif aux circulaires administratives pour le juge administratif réside dans la recherche d’un équilibre entre empêcher la recevabilité élastique, lacunaire, des recours contre des circulaires, autrement dit, admettre trop largement le recours pour excès de pouvoir pouvant engendrer un étouffement de la jurisprudence administrative, et une éventuelle restriction abusive quant à la recevabilité des recours au point de méconnaître l’importance pratique des circulaires au sein de l’administration. Ainsi, de garantir aux administrés la possibilité de déposer un recours contre les circulaires entachées d’illégalité. Il semblera alors pertinent de se poser la question suivante.

Bien que le Conseil d’État opérait un contrôle quant aux circulaires administratives qui semblait être satisfaisant, celui-ci s’est révélé être discutable voir défaillant, de quelle manière la haute juridiction a-t-elle réagit face à la remise en cause de cette dichotomie afin d’aboutir à un contrôle resserré et plus efficace dans la procédure juridictionnelle des circulaires administratives ?

Bien que la distinction des circulaires interprétatives et des circulaires règlementaires qui s’est maintenue pendant longtemps semblait satisfaisante (I) cette dichotomie a progressivement été ébranlée, remettant en cause l’effectivité du contrôle juridictionnel opéré par le juge administratif quant aux circulaires administratives (II).

I) Une distinction des circulaires satisfaisante à l’origine

A l’origine, il était nécessaire que le juge administratif distingue les circulaires interprétatives et règlementaires afin de déterminer la nature ainsi que le régime de celles-ci (A) cependant, au fil du temps cette distinction a semblé être insuffisante et lacunaire (B).

A) Une distinction fondamentalement nécessaire

Par leur nature, les circulaires administratives sont traditionnellement des actes non décisoires édictés par les chefs de service et destinés aux agents de l’administration. Or, le problème était que les administrés n’étaient pas en mesure de contester ces circulaires par le biais d’un recours pour excès de pouvoir auprès du juge administratif. De plus, l’hypothèse selon laquelle les administrés ne connaissent pas l’existence de certaines circulaires s’est progressivement développée. Dès lors, il était nécessaire que le législateur comble cette lacune législative et par une loi de juillet 1978 il a exigé la publicité obligatoire des circulaires administratives.

Le Conseil d’État a opéré, dans un premier arrêt fondamental quant aux circulaires administratives, l’arrêt « Notre Dame de Kreisker » de 1954, une distinction entre circulaire interprétatives et circulaires règlementaires. Bien que les circulaires administratives soient par nature insusceptibles de cours, postulat justifié par leur caractère interprétatif, la haute juridiction a estimé dans cet arrêt que certaines circulaires pouvaient faire l’objet d’un recours devant le juge administratif.

Les circulaires interprétatives, sont insusceptibles de recours car elles sont caractérisées comme des actes confirmatifs, se cantonnant ainsi à interpréter strictement les dispositions législatives ou règlementaires en n’y ajoutant absolument rien. En effet, les recours formés contre les circulaires par lesquelles les ministres se bornaient à faire connaître la façon dont il interprétait les dispositions qu’ils étaient chargés d’appliquer ou de faire appliquer par leur administration.

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