CE, 2 décembre 2011 "CFTC"

Document 6 : CE, 2 décembre 2011 « CFTC »

En droit administratif, une circulaire est une « note » d'organisation interne à un service, émise par le fonctionnaire ou l'agent qui en assure la direction. Les circulaires ordinaires ne s'adressent pas aux usagers, et donc elles ne peuvent pas faire l'objet d'un recours contentieux. En revanche, en ce qui concerne les circulaires réglementaires c'est à dire « qui comporte des dispositions juridiques propres concernant les droits des administrés et qui comme telles tombent sous le contrôle du juge » (définition de G. Cornu). Dans un arrêt rendu le 2 décembre 2011, dit « Confédération française des travailleurs chrétiens », le Conseil d'État connait d'un contentieux relatif à une circulaire réglementaire (ou impérative).

Les faits étant les suivant : la CFTC fait grief à la circulaire du 31 août 2009 prise par le ministre du travail, portant application de la loi du 10 août 2009, réaffirmant le principe du repos dominical et visant à l'adapter, par dérogation, dans les communes et zones touristiques et thermales, et dans certaines grandes agglomérations, pour les salariés volontaires. Ainsi, la CFTC demande l'annulation pour excès de pouvoir, de ladite circulaire. Il n'y a pas d'informations relatives aux juridictions du premier et du second degré, dans l'arrêt.

Le 30 octobre 2009, la CFTC forme un pourvoi devant le Conseil d'État. Pour se faire, le syndicat requérant invoque à l’encontre de la loi les stipulations de la Convention Internationale du travail. Ces stipulations précisent que le repos hebdomadaire doit être donné « autant que possible » le jour de la semaine « reconnu comme jour de repos par la tradition ou les usages du pays ou de la région », ceci tout en permettant des régimes spéciaux pour des « catégories déterminées de personnes ou des catégories déterminées d’établissements », « compte tenu de toute considération sociale et économique pertinente ». En l'espèce, le jour de la semaine traditionnel en France est le dimanche : jour du repose dominical. La loi du 10 août 2009 vient déroger à ce principe. Or, cette loi serait contraire à la Convention précédemment citée. Comme la circulaire du 31 août est prise en application de cette loi, la circulaire serait alors illégale, puisqu'elle réitère des dispositions contraires à la Convention. Parallèlement, à ce moyen, le requérant démontre que la circulaire serait contraire à l'article L 3132-25-3 du code du travail.

Le Conseil d'État rejette l'ensemble des moyens invoqués par le syndicat requérant. Il estime que les dispositions de la loi « ont eu pour objet de permettre la satisfaction, pendant certaines périodes de l’année, des besoins d’une population supplémentaire importante fréquentant (les communes ou zones touristiques) et de résoudre les difficultés posées par la mise en œuvre du régime antérieur en assurant un même traitement à l’ensemble des commerces de détail qui y sont implantés ; que ces motifs constituent des considérations pertinentes au sens des stipulations précitées ». Il juge « que ce nouveau régime spécial a pour objet de répondre aux besoins d’une clientèle importante résidant dans de grandes agglomérations ; que la satisfaction de ces besoins constitue une considération pertinente, au sens des stipulations précitées ; que, par suite, le syndicat requérant n’est pas fondé à soutenir que l’application d’un régime spécial de repos hebdomadaire aux établissements de cette catégorie méconnaîtrait les stipulations du paragraphe 1er, de l’article 7, de la Convention ». Le moyen tiré de ce que la circulaire méconnaitrait les dispositions de l'article L 3132-25-3 du code du travail, doit être écarté, au motif que les dispositions de la circulaire n'empêchent en rien l'autorité administrative d'effectuer un contrôle de la décision unilatérale.

Est-ce qu'une circulaire à caractère impératif, empêche le juge administratif d'effectuer un contrôle de conventionnalité de la loi interprétée par la circulaire ? A cette question de droit, le Conseil d'État, précise que si une circulaire impérative peut être contestée devant le juge de l'excès de pouvoir, au motif qu'elle prescrit d'adopter une règle qui réitère une norme contraire à une norme juridique supérieure, ce n'est pas le cas si la norme est entachée d'illégalité externe. Par conséquent, le juge estime qu'une circulaire impérative n'empêche pas le contrôle de conventionnalité de la loi qu'elle interprète, mais le juge ne peut pas effectuer de contrôle de conventionnalité sur la circulaire elle-même.

L'enjeu de cet arrêt est le recours pour excès de pouvoir contre une circulaire à caractère règlementaire, prise en application d'une loi devant faire l'objet d'un contrôle de conventionnalité au regard de la Convention Internationale du travail. Ainsi il convient d'étudier le caractère impératif de la circulaire (I), mais aussi d'apprécier le contrôle de conventionnalité de la loi et ses conséquences sur la circulaire, prise en application de ladite loi (II).

I- Le caractère impératif de la circulaire

Dès lors qu'une circulaire présente un caractère impératif ou réglementaire, cela engendre des effets en droit (A). De plus, si une circulaire, prise en application d'une loi, énonce des normes à caractères règlementaires, se pose la question de sa conformité à la loi qu'elle éclaire (B).

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