Commentaire d'arrêt du 17 octobre 2011 SCEA du Chéneau: légalité des actes administratifs au regard du droit de l’Union

Dans cet arrêt du 17 octobre 2011 SCEA du Chéneau, le Tribunal des conflits revoit sa jurisprudence en matière de contrôle de légalité des actes administratifs au regard du droit de l’Union. Désormais le juge judiciaire dispose de nouvelles compétences.

En l’espèce était en cause un litige entre deux personnes privées portant sur les cotisations que l’une d’elle devait verser à l’autre. En effet, la SCEA du Chéneau et M. Cherel demandaient respectivement à l'INAPORC et au CNIEL, tous quatre personnes privées, le remboursement de cotisations interprofessionnelles qui jusque-là étaient volontaires, et donc facultatives, et qui ont été rendues obligatoires par un arrêté interministériel, acte administratif réglementaire, pris en application des articles L. 632-3 et L. 632-12 du Code rural et de la pêche maritime.

Ces conflits entre personnes privées sont portés devant le tribunal de grande instance (TGI) de Rennes, par les producteurs de porc et de lait, tous deux affectés par cette nouvelle mesure, et qui réclament par voie d’action le remboursement des cotisations qui leur ont été prélevées. Pour ce faire, les requérants soulèvent l'irrégularité de l'arrêté interministériel vis-à-vis des dispositions du droit de l'Union européenne, l'arrêté instaurant un régime d'aides d'État mais n'ayant pas été notifié à la commission européenne comme le prévoient les articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Le problème posé étant sérieux le TGI de Rennes doit alors se prononcer sur la légalité de l'arrêté.

Le préfet de la région Bretagne, préfet d’Ille-et-Vilaine, estimant que la question portait sur la légalité d’actes administratifs réglementaires au regard du droit de l’Union et appliquant la jurisprudence Septfonds, adresse deux déclinatoires au TGI de Rennes lui demandant d’une part de se déclarer incompétent à statuer sur la légalité de l'arrêté et d’autre part de poser une question préjudicielle à l'ordre administratif concernant la légalité de ces arrêtés. Par jugements du 18 avril 2011 le TGI rejette les déclinatoires de compétences, se déclarant ainsi compétant pour juger de la légalité de l'arrêté par rapport au droit de l'Union. Par des arrêtés du 9 mai 2011 le préfet élève les conflits devant le Tribunal des conflits, dans le cadre d'une procédure de conflit positif.

Ainsi, la question à laquelle devait répondre le Tribunal des Conflits était la suivante : Le juge judiciaire était-il habilité à se prononcer, par voie d’exception, sur la légalité d’un acte administratif, acte réglementaire, non notifié à la Commission européenne et pris en application d’un traité de l’Union européenne ?

Le Tribunal des conflits répond par l’affirmative en estimant que « c’est à tort que le conflit a été élevé », et en affirmant « qu’il appartient à la juridiction de l’ordre judiciaire, compétemment saisie du litige au principal, de se prononcer elle-même, le cas échéant après renvoi à la Cour de justice, sur un moyen tiré de la méconnaissance du droit de l’Union européenne » sur la légalité des actes administratifs en cause.

Ainsi, dans cet arrêt, le Tribunal des Conflits réaffirme tout d’abord la compétence du juge administratif dans l’appréciation de la légalité d’actes administratifs réglementaires (I) avant d’affirmer que cette compétence peut être exceptionnellement concurrencée par les tribunaux judiciaires non-répressifs qui pourront dans certains cas apprécier de la légalité d’actes administratifs (II).

I- La réaffirmation de la compétence du juge administratif dans l’appréciation de la légalité d’actes administratifs réglementaires :

Le principe de l’incompétence du juge judiciaire non répressif, saisi du litige au principal, de se prononcer, par voie d’exception, sur la légalité des actes administratifs se manifeste, d’une part au travers du principe de séparation des autorités administratives et judiciaires (A), en outre, aucune dérogation à ce principe n’est possible (B).

A- Le rappel du principe de séparation des autorités par le Tribunal des conflits

A travers sa décision, le Tribunal des conflits rappelle soigneusement le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, né de la conception française de la séparation des pouvoirs. Ce principe est posé par l'article 13 de la loi des 16-24 août 1790 et par le décret du 16 fructidor an III. Ainsi, sauf matières réservées par nature à l’autorité judicaire et dispositions législatives contraires, le juge administratif est seul constitutionnellement compétent pour connaître des recours en annulation ou en réformation dirigés contre les décisions administratives émanant d’autorités publiques. Autrement dit, il est seul compétent des recours par voie d’action. Par ailleurs, le Tribunal des conflits n’hésite pas à rappeler que ce dernier est aussi, en « principe » seul compétent, pour connaître des exceptions d’illégalité des actes administratifs surtout lorsque le litige principal se présente devant une juridiction judiciaire. Ce principe est retrouvé dans une jurisprudence antérieure, en effet dans la décision Septfonds en date du 16 juin 1923 (document 13), le Tribunal des conflits, décidait de l’incompétence du juge civil pour connaître de la légalité d’un acte administratif. Ainsi, l’examen de la conformité d’un acte administratif réglementaire à une norme communautaire ne relevait pas de la compétence du juge judicaire : TC 23 octobre 2000, Boussadar (document 11). En effet, le principe de séparation des autorités devrait contraindre cette juridiction à surseoir à statuer et à renvoyer les parties faire trancher la question préjudicielle par la juridiction administrative compétente. Ainsi, le juge judiciaire non répressif est en principe incompétent pour apprécier par voie d’exception la légalité des actes administratifs, unilatéraux ou contractuels, intervenant dans les litiges dont il est saisi. Il en va tout autrement pour le juge judicaire répressif, lequel bénéficie d’une plénitude de compétence tant sur l’interprétation que sur l’appréciation de la légalité des actes administratifs (article 111-5 du Code pénal document 5).

En l’espèce la forme de la contestation est fondée sur le critère matériel et non organique et remet en cause les actes imposants les cotisations donc les actes règlementaires. La nature de l’acte contesté est donc réglementaire donc devrait être de la compétence du juge administratif. L’annulation

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