La politique migratoire en Italie

La politique migratoire d’un Etat membre de l’Union européenne et sa réponse à la crise migratoire européenne : le cas de l’Italie

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Selon l’ECRE^[1], plus de 260 personnes migrantes ont été secourues en mer grâce à l’action de l’ONG Open Arms, au large des côtes italiennes, le 8 janvier 2021. Cette situation précaire n’est pas un cas isolé, et révèle la difficulté de l’Italie à gérer l’affluence migratoire qui pullule à ses frontières, dans un contexte où le nombre de décès en mer ne cesse d’augmenter et où la majorité de la flotte civile est bloquée. Face à des drames comme le naufrage du bateau Aquarius en juin 2018, la gestion des flux d’entrées en Italie est révélatrice d’un rapport conflictuel, entre le pays et la mise en place d’une solidarité au sein des Etats membres européens. En cherchant à externaliser les outils propres aux politiques d’immigration, il apparaît rapidement que l’Union Européenne porte atteinte aux droits fondamentaux des réfugiés, ce qui a un double effet : la dissociation de la coopération internationale et la recrudescence des élans populistes. Souvent au cœur des débats socio-politiques du pays, la question migratoire en Italie a été exacerbée par l’arrivée au pouvoir d’une coalition entre la Ligue et le Mouvement Cinq Etoiles (M5S), qui en ont fait un enjeu majeur de leur campagne électorale. Après le constat d’un afflux migratoire conséquent en 2017 vers l’Italie, la crainte d’une « nouvelle crise des réfugiés » similaire à celle de la Grèce en 2015 s’est faite ressentir. Dès lors, au paroxysme des tensions entre le niveau national italien et supranational, il convient de se demander : dans quelle mesure la politique migratoire italienne apporte-t-elle une réponse originale et limitée à la crise migratoire européenne ?

Il s’agira alors de voir la manière avec laquelle question migratoire en Italie se conjugue avec des dynamiques de coopération et de compétition dans la dimension européenne actuelle.

1. L’ambivalence de la politique migratoire en Italie : une gestion dynamique des flux face à certaines fragilités d’intégration

Au tournant des années 2000, l’Italie délaissait son image d’une terre d’émigration pour celle de « porte d’entrée du continent européen ». Face aux afflux importants qualifiés à outrance d’« invasions », l’urgence institutionnelle s’est traduite par des protocoles de régularisation et des processus d’asile et d’intégration, critiqués pour leur caractère improvisé et inégalitaire.

Tout d’abord, la crainte d’une arrivée massive de migrants au moment des printemps arabes et de la crise de 2017 a accentué la prolifération législative. Pour lutter contre les entrées irrégulières sur le sol italien par la voie de la Méditerranée, les autorités italiennes se sont accordées avec la Libye pour un contrôle plus accru aux frontières. Même si cette décision a été condamnée par la CEDH^[2] en 2012, l’Italie n’a pas été freinée dans la gestion des arrivées : elle a par ailleurs octroyé aux ressortissants tunisiens, en avril 2011, des titres de séjour leur permettant de circuler librement dans l’espace Schengen, ce qui n’a fait qu’augmenter les tensions avec les pays frontaliers, notamment la France^[3]. Le schéma s’est alors répété en 2017, lorsque plus de 100 000 personnes, provenant majoritairement de Libye, ont atteint les terres italiennes. L’Italie, une nouvelle fois, a menacé de mettre en place des octrois de titres de séjour. En parallèle, l’expérience des « hotspots » est venue durcir la gestion des flux, avec cinq camps opérationnels dès 2015, initialement prévus comme des centres d’accueil, mais creusant encore davantage les adversités.

Malgré tout, en février 2020, une volteface politique et optimiste s’est produite.  La ministre de l’Intérieur, Luciana Lamorgese, a en effet apporté des modifications considérables sur les « décrets sécurité » relatifs à la migration^[4] : réduction des amendes pour le sauvetage en mer, amélioration de la protection sociale des réfugiés, accroissement des moyens alloués aux préfectures, et diminution de la durée du processus d’obtention de la citoyenneté italienne (de 4 à 2 ans). De plus, maintenant, il suffit d’un simple permis de séjour spécifique pour l’ouverture d’un compte à la banque ou pour bénéficier de services sociaux. Derrière ce virage à 360 degrés marqué par l’action aguerrie des politiques italiennes, il est nécessaire de souligner deux principales limites. Les politiques migratoires italiennes sont jugées « assimilatives » : l’accord d’intégration souligne des exigences à satisfaire pour s’intégrer, ce qui ne respecte pas le respect et la protection des cultures. A cela s’ajoute la dissonance entre la politique et la réalité sur le terrain : l’allocation de certains fonds, prévus par divers documents politiques, ainsi que la mise en place de structures engagées dans le domaine de l’immigration n’ont que très rarement vu le jour. Toujours est-il que l’heure est à l’optimisme : la pression aux frontières a diminué, avec 10 fois moins d’arrivées en 2019 que deux ans auparavant.

A la lumière des politiques italiennes mises en place, il est clair que la question centrale de la migration a eu un écho particulièrement intense dans le pays (I). Dès lors, par sa qualité de « porte d’entrée de l’Union Européenne », l’Italie se retrouve inexorablement sous le feu des projecteurs européens, en cherchant à répondre tant bien que mal à la crise migratoire du continent (II).

1. Une contribution italienne limitée face à la résolution de la crise migratoire européenne

Depuis une dizaine d’années, force est de constater que le renforcement de tensions intra-européennes est allé de paire avec une baisse fulgurante de la solidarité migratoire des acteurs européens, mettant l’Italie au défi de repenser ses outils internes et externes, pour répondre à la crise migratoire européenne, en tentant de contrer des limites sous-jacentes.

De prime abord, face à une crise de la solidarité évidente, l’Italie s’est récemment focalisée sur l’urgence d’améliorer ses instruments internes pour, in fine, parvenir à réaffirmer la coopération intergouvernementale. En 2011, Silvio Berlusconi se joignait à Nicolas Sarkozy pour demander une révision des règlements de Schengen et de Dublin, se soldant par la validation d’un soutien financier et logistique de l’UE et de l’agence Frontex pour les pays en proie à de fortes pressions migratoires. Dès lors, à la suite de négociations mouvementées, les demandes italiennes en termes de solidarité ont résulté en la réforme du règlement de Dublin, qui garantit au pays de « première ligne » d’affirmer leur responsabilité étatique. En effet, dès 2013, l’article 33 dispose que les Etats membres sous pression peuvent déclencher un système d’alerte rapide aboutissant à un pacte entre l’UE et l’Etat membre : si l’Italie le déclenche, elle est légitime de recevoir les aides de l’UE et du Bureau d’appui en matière d’asile, à la condition d’engager des actions préventifs et/ou de gestion de crise. Enfin, l’impulsion interne pour une solidarité inter-étatique a généralement abouti sur des déceptions. En 2016, en prônant la politique de « fair share »^[5] l’Italie a dû faire face au refus catégorique de ses homologues européens (principalement les pays du groupe de Višegrad), mettant à mal l’efficacité des mesures prises en interne et la volonté d’agir collectivement.

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