Commentaire D'arrêt CE 10 Avril 2009: L’Association pour le maintien de l’élevage en Bretagne (AMEB)

COMMENTAIRE D’ARRET

CE 10 AVRIL 2009 ASSOCIATION POUR LE MAINTIEN DE L’ELEVAGE EN BRETAGNE

« Au fond, les mesures transitoires sont à la sécurité juridique ce que les feux rouges sont à la sécurité routière... ». Par cette métaphore le commissaire au gouvernement de l’arrêt du 14 mars 2006 Société KPMG rappelle que selon le principe de sécurité juridique et de confiance légitime les particuliers et les entreprises doivent pouvoir compter sur une stabilité minimale des règles de droit et des situations juridiques et que les nouvelles normes doivent prendre les mesures nécessaires pour ne pas brutaliser ces situations juridiques en cours. Des dérogations peuvent toutefois avoir lieu ; comme c’est le cas ici suite aux manquements de l’Etat français de l’application des normes d’une directive.

Un arrêt rendu le 8 mars 2011 par la CJCE estime que la république française a manqué aux obligations qui lui incombent de prendre les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire soit conforme aux valeurs fixées en vertu de l'article 3 de la directive - acte normatif émanant d'institution communautaire européenne - du Conseil du 16 juin 1975. Elle condamne la France à accomplir ses obligations. Afin d’assurer l’exécution de cet arrêt et de la directive, un décret - c'est-à-dire un acte exécutoire à portée générale ou individuelle qui affecte l’ordonnancement juridique et pris par le président de la République ou par le Premier ministre qui exerce le pouvoir réglementaire - relatif à certaines zones de protection des aires d’alimentation des captages est adopté le 29 août 2007.

L’Association pour le maintien de l’élevage en Bretagne (AMEB) souhaite faire annuler le décret car elle ne souhaite pas que les mesures prises concernant certaines pratique agricoles soient rendues obligatoires. Le contentieux prend la forme d’un recours contentieux adressé au Conseil d’Etat en vue de l’annulation du décret. Ce dernier se déclare compétent pour accueillir les demandes de l’association dont la requête remplit bien toutes les conditions de recevabilité. On peut en effet admettre sans difficulté que la requête était recevable : L’association justifiait d’un intérêt à agir car le décret lui fait grief d’une manière certaine et direct et la requête n’était pas tardive : Ayant été enregistrée le 23 octobre 2007 et le décret étant en date du 29 août 2007 l’association est bien dans le délai de 2 mois pour agir. Par cet arrêt daté du 10 avril 2009 le Conseil d’Etat rejette la requête de l’association.

Il ressort des considérants de l’arrêt que l’association a invoqué quatre moyens ou arguments pour démontrer que le décret est entaché d’illégalité et doit être annulé. Premièrement, selon l’association, le décret serait dépourvu d’une base légale au motif qu’il n’y aurait pas de dispositions rendant obligatoires les mesures des programmes d’action arrêtés par les préfets. Ce moyen n’est pas accueilli par la haute juridiction car de telles dispositions figurent dans le code rural. Deuxièmement l’association estime que le décret serait entaché d’une erreur manifeste dans la mesure où il fixe des mesures obligatoires qui ne correspondent pas aux objectifs et aux modalités d’action que prévoit le code rural. Ce moyen est lui aussi rejeté. Troisièmement, elle considère que le décret porte atteinte à la charte pour le développement pérenne de l’agriculture et de l’agroalimentaire en Bretagne et au principe de sécurité juridique. Enfin, elle invoque le fait que le décret méconnait le principe de confiance légitime. Ces deux derniers points sont eux aussi rejetés mais ce sont ceux qui vont le plus particulièrement retenir notre attention.

Le décret du 29 août 2007 est-il illégal parce que contraire au principe de sécurité juridique et du principe de confiance légitime ?

Le Conseil d’Etat rejette d’une manière déductive le moyen tiré de la contradiction au principe de la sécurité juridique de l’association (I) et rejette l’atteinte au principe de confiance légitime qui selon lui s’explique par des considérations d’intérêt public impérieuses (II).

I. Le rejet déductif du moyen tiré de l’atteinte au principe de sécurité juridique

Le conseil d’Etat établit un raisonnement en deux temps pour dire que le décret ne porte pas atteinte au principe de sécurité juridique. Tout d’abord l’insécurité juridique ne peut se traduire par l’existence d’une situation contractuelle déjà établie (A), ensuite le décret a bien pris des mesures pour respecter la sécurité juridique et les différents intérêts : cela se traduit par des dispositions transitoires (B).

A) L’absence d’atteinte à une situation contractuelle déjà établie par le décret

Le principe de sécurité juridique constitue un principe général du droit communautaire depuis un arrêt Bosch du 6 avril 1962 de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE). En France, Le principe de sécurité juridique a été reconnu en droit interne par l’arrêt du Conseil d’Etat rendu le 24 mars 2006 dans l’affaire « Sté KPMG ». Selon ce principe, les citoyens doivent pouvoir agir et prendre des décisions sur la base des règles de droit actuelles sans craindre qu'une modification ultérieure des règles de droit vienne porter atteinte à leurs choix actuels. Pour parvenir à ce résultat, les normes édictées doivent être claires et intelligibles, et ne pas être soumises, dans le temps, à des variations trop fréquentes, ni surtout imprévisibles». Le Conseil d'Etat, qui rappelle qu’elle «constitue l’un des fondements de l’Etat de droit», dégage deux approches : l’une formelle, l’autre temporelle. La sécurité juridique est d’abord garantie par la qualité de la loi. Cette dernière doit être normative, c'est-à-dire prescrire, interdire, sanctionner. Le rapport souligne à cet égard que « la loi non normative affaiblit la loi nécessaire en créant un doute sur l’effet réel de ses dispositions». En outre, la norme doit être intelligible. «L’intelligibilité implique la lisibilité autant que la clarté et la précision des énoncés ainsi que leur cohérence», précise le Conseil d'Etat.

En l’espèce, les associations souhaitent le maintien de la réglementation en vigueur relative à certaines zones de protection des aires d’alimentation des

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