Les Partenariats Public-privé

Frédéric Marty, Arnaud Voisin et Sylvie Trosa

Les partenariats public-privé

LA DÉCOUVERTE

9 bis, rue Abel-Hovelacque

75013 Paris

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Remerciements. Les auteurs remercient Pascal Combemale, Marc Deschamps (CNRS-GREDEG), Thierry Kirat (CNRS-CREDEP), ainsi que les rapporteurs anonymes pour leur relecture attentive et leurs remarques critiques et stimulantes.

ISBN 2-7071-4655-2

© Éditions La Découverte, Paris, 2006.

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Introduction

Dans sa définition la plus large, le terme de partenariat public-privé couvre toutes les formes d’association du secteur public et du secteur privé destinées à mettre en oeuvre tout ou partie d’un service public. Ces relations s’inscrivent dans le cadre de contrats de long terme : elles se distinguent en cela des privatisations et de la sous-traitance. Les investissements (infrastructures, matériel, immeuble, logiciels…) nécessaires à la fourniture du service sont financés pour tout ou partie par le prestataire privé. Le paiement, assuré par les usagers ou par une collectivité publique, permet de couvrir l’amortissement de ces investissements et leur exploitation.

Au-delà de cette définition très générale, le terme de partenariat public-privé est de plus en plus utilisé pour désigner une nouvelle forme de contrats publics née au Royaume-Uni et transposée dans de nombreux pays. Reprenant des techniques de financement de projet venues du secteur privé, elle se distingue de formes plus anciennes de partenariat – notamment les délégations de service public françaises – sur deux points principaux. Tout d’abord, elle vise à réaliser un partage optimisé des risques. Celui-ci doit permettre d’allouer les responsabilités à la partie qui sera à même de les assumer le plus efficacement. Ensuite, elle ouvre la possibilité d’avoir comme client principal du service fourni une collectivité publique et de ne plus être ainsi tenue de tirer une part essentielle de ses ressources des paiements directs des usagers.

Ces nouveaux partenariats public-privé s’inscrivent dans le cadre des principes du « nouveau management public », promus dans les pays anglo-saxons et diffusés par les organisations financières internationales. Cette nouvelle approche de la gestion publique est née dans le contexte des difficultés budgétaires qui frappent les collectivités publiques des pays industrialisés depuis les années 1970 et de la perte progressive de la légitimité accordée aux gestionnaires publics en matière de gestion efficace des ressources. Les recommandations qui en découlent résident notamment dans la réduction du périmètre des activités réalisées en régie (« le gouvernement est le barreur et non pas le rameur »), dans une gestion et un contrôle centrés sur les résultats et non plus sur les ressources consommées, et enfin dans la mise en place d’une organisation comptable fondée sur le modèle du privé.

Ainsi, le développement de l’approche partenariale fait-il écho à la montée en puissance de l’exigence de transparence et de responsabilité, traduite en anglais par le concept d’accountability. Dans un contexte de raréfaction des ressources publiques, conséquence de l’accroissement important des déficits et de la dette, l’évaluation du bien fondé de l’action publique dépend de ses résultats. Les logiques d’évaluation publique et privée se rapprochent, ouvrant la voie à la dynamique portée par les partenariats public-privé (PPP). Les nouveaux PPP ont connu une expansion considérable dans les pays développés, mais aussi dans les pays en développement. Ce succès est dû à la fois à la réduction des investissements publics consécutive aux restrictions budgétaires et à une approche renouvelée de la gestion publique, cherchant à bénéficier des capacités de financement et d’innovation du secteur privé.

D’après les statistiques de la Banque mondiale, 2 500 projets d’infrastructure en PPP ont été lancés dans les pays en développement entre 1990 et 2001, pour un montant de 750 milliards de dollars. Dans les pays industrialisés, le seul gouvernement du Royaume-Uni a signé 665 contrats de PPP entre 1987 et avril 2005, suscitant un investissement privé de 62 milliards d’euros. Les perspectives du développement des partenariats public-privé au sein de l’Union européenne se situent non seulement au niveau des États, mais aussi des collectivités territoriales.

Les domaines couverts par les PPP sont extrêmement variés. Les infrastructures de transport représentent une part importante de ces contrats, concernant aussi bien les lignes

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ferroviaires que les transports urbains et les installations portuaires. Viennent ensuite les services aux collectivités (gestion de l’eau et des déchets), les hôpitaux et les établissements d’enseignement. Dans les domaines d’activité régalienne de l’État, le recours aux contrats de partenariat public-privé concerne une partie des activités de Défense et les établissements pénitentiaires.

L’étendue du développement de ces contrats et l’’éventail de leurs domaines d’application ne va pas sans susciter des inquiétudes. Des échecs emblématiques, enregistrés dans les pays industrialisés comme dans les pays en développement, ont contribué à forger l’image d’arrangements opaques, excessivement favorables aux intérêts privés et source de corruption des pouvoirs publics. Symétriquement, les succès constatés ont suscité des enthousiasmes inconditionnels pour une solution censée palier l’ensemble des limites de la gestion et des finances publiques. Cette controverse a également touché la France au cours de l’année 2004, lors de l’adoption d’une législation introduisant le contrat de partenariat.

L’enjeu est de prévenir le risque de détournement de ces contrats pour lancer des investissements que les finances publiques ne peuvent prendre en charge et le risque d’un dévoiement progressif du service public. Le premier risque se traduirait par un report indu du financement des investissements publics sur les générations futures, qui n’en bénéficieront pas ou peu. Le second risque mettrait en cause le service public, dont la nécessaire adaptabilité se verrait au mieux réduite par la conclusion de contrats à long terme avec le privé, si ce n’est assurée a minima par une firme privée, motivée par la seule maximisation de sa marge d’exploitation.

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