L'essentiel Du Droit administratif français

La spécificité du droit administratif français, par rapport à la plupart des systèmes juridiques en vigueur dans le monde, est de devoir ses caractéristiques et ses principes fondateurs à l’esprit révolutionnaire, et d’avoir trouvé ses premiers développements dans la volonté d’organisation et de toute-puissance de l’État du Premier Empire. Nées dans ces circonstances historiques particulières au début du XIXème siècle, les structures et les principes du droit administratif ont été progressivement modifiés, parallèlement à l’évolution des régimes politiques français vers la République, par une institution possédant la particularité d’être à la fois le conseiller du Gouvernement et le juge administratif suprême : le Conseil d’État. Depuis la naissance du droit administratif, il a toujours été de principe que certaines activités des personnes publiques ou des personnes privées chargées d'un service public, plus ou moins étendues selon la qualité des personnes, les modes et les domaines d'intervention devaient faire l'objet d'un contrôle juridictionnel. Cette tâche de contrôle de l'activité administrative directe ou indirecte et de la qualité des personnes qui l’accomplissent devait être confiée à l’origine à une organisation juridictionnelle spécialisée : une juridiction administrative. Néanmoins, en raison de l’ambiguïté initiale de la législation, il s’est vite avéré que certains litiges s’élevant entre les particuliers et les prestataires d’activités administratives pouvaient parfois entrer dans la compétence du juge judiciaire. Si le contrôle juridictionnel de l'activité administrative est en principe confié à un juge spécifique, le juge administratif, il relève ainsi du juge judiciaire soit dans ses fonctions répressives, où il peut se trouver amené à apprécier la régularité d'un acte administratif, soit dans ses fonctions civiles, où il aura par exemple à prononcer la responsabilité des personnes publiques et des personnes privées chargées de la gestion d'un service public. En revanche, ce contrôle n’appartient jamais au Conseil constitutionnel sauf en matière de délimitation des compétences (art. 37 de la Constitution de 1958), et en matière d'organisation des opérations électorales (où il peut être amené à apprécier la régularité d'un décret). La question de savoir si un contentieux appartient au juge administratif ou au juge judiciaire est donc d’une importance cruciale. D’une part, elle définit, en première approximation, l’ensemble des litiges soumis au droit administratif et les domaines d’application matérielle de ce droit. D’autre part, elle permet à la fois de poser les principes de répartition et d’étudier les déplacements constants et progressifs de la compétence du juge administratif, en général à son détriment. Les développements qui suivent ont pour but d'exposer les principes fondamentaux de la justice administrative, c'est-à-dire l'existence des juridictions administratives; leur fondement historique dans la séparation des autorités administratives et judiciaires; les problèmes posés par la répartition des compétences entre l'ordre administratif et l'ordre judiciaire et leur solution par le Tribunal des conflits; l'architecture générale des recours contentieux dont disposent les particuliers.

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Chapitre 1 : La délimitation d’un contentieux administratif

La perfection n'est pas de ce monde et l’activité administrative ne peut pas régler toutes les situations en satisfaisant à la fois l'intérêt déclaré général et les intérêts des particuliers. Il arrive donc qu'apparaissent des litiges entre les particuliers et les personnes publiques ou les personnes privées chargées de la gestion d'un service public. Pour régler ces litiges, les intéressés peuvent tout d'abord s'adresser à la personne concernée en la saisissant d'un recours administratif. Sont ainsi des recours administratifs, les recours gracieux par lesquels les intéressés demandent à l'autorité qui a pris l'acte de régler elle-même une contestation qui s'élève à son propos; les recours hiérarchiques par lesquels les intéressés demandent à l'autorité hiérarchique supérieure de régler une contestation née d'un acte pris par un de ses subordonnés; les recours prévus par la loi du 2 mars 1982 par lesquels des particuliers demandent au préfet de déférer un acte d'une autorité locale au contrôle du tribunal administratif (« déféré provoqué »); les recours de tutelle, par lesquels un intéressé demande à l'autorité de tutelle d'annuler un acte pris par une autorité administrative placé sous sa tutelle. Enfin, il existe des possibilités de conciliation, de transaction ou d'arbitrage, qui demeurent facultatives, mais que le Conseil d'Etat souhaite encourager (Cf. Régler autrement les conflits, Etude du CE, Doc. fr. 1993). Il est ainsi possible d’obtenir du président du tribunal administratif, en l’absence de tout litige né, l’homologation d’une transaction (CE avis, 6 décembre 2002, Synd. intercom. de l’Haÿ-les-Roses, Rec.xxx, AJDA.xxx) destinée à remédier aux conséquences d’une annulation, d’une illégalité non régularisable, ou de difficultés particulières d’exécution. Depuis 1973, il faut ajouter la possibilité pour les particuliers d'adresser des réclamations au médiateur. Il s'agit d'une personnalité nommée en Conseil des ministres pour six années non renouvelables, et dotée de pouvoirs d'investigation et de divulgation pour intervenir auprès des autorités administratives. Les arguments que l'on fait valoir devant le médiateur peuvent être fondés sur le droit mais aussi sur l'opportunité, l'équité. Ces réclamations ne sont pas soumises à une procédure particulière, hormis le fait qu'elles doivent être initialement transmises au médiateur par un parlementaire. Depuis 1977, il faut également mentionner les recours spéciaux que tout intéressé peut adresser, dans les matières qui les concernent respectivement, aux autres autorités administratives indépendantes. Lorsque ces recours ne sont pas exercés, ou ont été épuisés, les intéressés peuvent aussi introduire des recours juridictionnels. C'est l'évolution de ces recours, jointe aux données de l'organisation des juridictions administratives, qui explique historiquement la formation du droit administratif.

Cours de droit administratif – © Pr Gilles J. Guglielmi 2004

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