Les Avantages Et Inconvénients Du Financement De La Protection Sociale Par La Cotisation Sociale.

Réformer le financement de la protection sociale? En novembre 2012, Jean-Marc Ayrault avait demandé aux partenaires sociaux d’y réfléchir, confiant à un Haut Conseil du financement de la protection sociale la mission d’étudier « différentes pistes qui permettraient de mieux asseoir et de diversifier les ressources de la protection sociale, afin de rééquilibrer la part des contributions reposant uniquement sur le travail ».

Cette demande déjà ancienne, a pourtant connu des réponses par le passé. Originellement alimenté à quasi-totalité par les cotisations sociales, le financement de la protection sociale s’est en effet diversifié depuis les années 1980, mais la part des cotisations sociales reste prédominante. Cette diversification a abouti à une sensible réduction de la part des cotisations dans le financement de la protection sociale, passée de plus de 78 % au début des années 1980 à moins de 65 % aujourd’hui.

Surtout destinée à mobiliser des ressources supplémentaires, elle a été concentrée sur certains risques, avec des incidences économiques relativement limitées. Les modifications ont été permanentes et souvent peu lisibles : fonds sociaux à géométrie variable, reports sur les organismes complémentaires et les collectivités locales, partage fluctuant entre « assurance » et « solidarité ». Si bien qu’il est légitime de vouloir reconsidérer la pertinence du financement par cotisation.

Nous présenterons et discuterons des avantages (I) et des inconvénients (II) que l’on peut reconnaître au financement du système par la cotisation sociale.

Mode de financement affecté et lisible (1), la cotisation socialise la production (2) et montre que la richesse monétaire est toujours le produit d’un travail (3).

En premier lieu, il s’agit d’un mode de financement affecté, pour des prestations identifiables. Les cotisation vieillesse financent les retraites, les cotisations chômage l’assurance chômage, etc. L’ampleur des transferts entre caisses et régimes enfreint, dans les faits, largement ce principe d’affectation. Celui-ci n’en contribue pas moins à opérer en termes de représentation. À l’inverse de l’impôt, le plus souvent non affecté, la cotisation apparaît ainsi comme un mode de financement plus transparent. Et si on accepte de considérer que la lisibilité est une source de légitimité, on a donc ici un élément qui assoit celle du système. En second lieu, ce type de financement lie étroitement les statuts de cotisant et d’ayant droit. Les prestations perçues sont d’autant plus légitimes qu’elles apparaissent comme la contrepartie des cotisations versées par chacun. On est là typiquement dans le registre assurantiel avec la référence au principe de neutralité actuarielle à l’arrière plan. La cotisation, parce qu’elle est associée à une prestation clairement identifiable, bénéficie – tout du moins de la part des salariés – d’une plus grande adhésion que l’impôt. Il faut néanmoins saisir que cette force est aussi une marque de faiblesse de l’Etat social. Tout se passe comme si, à défaut d’être suffisamment légitimé pour ce qu’il est, ce dernier avait besoin du détour assurantiel pour s’affirmer. Il faudrait étudier dans quelle mesure les systèmes scandinaves sont parvenus à construire une légitimité moins indirecte et, en ce sens, peut-être plus solide que l’Etat social. Il faut surtout, saisir ce que ce premier argument en faveur de la cotisation a comme envers. En rabattant l’Etat social sur la logique de l’assurance, il prête le flanc aux arguments de ceux qui pointent les prestation typiquement « non assurantielles » pour réduire le champ de la protection sociale financée par la cotisation.

Autre « qualité » de la cotisation sociale, au regard de la logique de l’Etat social : à l’encontre des représentations qui l’appréhendent comme un pur espace privé, la cotisation sociale contribue à la socialisation de l’espace de production qu’est l’entreprise ainsi que des richesses qui y sont créées. Socialisation de la production : à l’instant du droit du travail, dont elle est complémentaire, la cotisation sociale impose aux entreprises une série d’obligations pour valider socialement leur activité. La socialisation de la production n’est donc pas uniquement opérée ex post par la vente des produits mais aussi ex ante. Pour produire, une entreprise doit d’emblée se conformer à une série de règles sociales. Des règles qui de facto imposent un certain type de spécialisation productive notamment en matière de division internationale du travail : une production de qualité, avec une main-d’œuvre de qualité, et non pas une production intensive en main-d’œuvre à faible coût. De même qu’elle contribue à la socialisation de la production, la cotisation sociale contribue à la socialisation des richesses. Ainsi, à la fin de chaque mois, une fraction de la valeur ajoutée est reversée sous forme de prestations sociales. Des prestations qui, à l’instar des services publics et du droit du travail, contribuent en retour à soutenir le bouclage macro-économique et à reproduire – un haut niveau – le « capital humain » et donc son efficacité productive. La cotisation sociale contribuerait au global au partage politique de la valeur ajoutée.

On doit néanmoins souligner que cette dimension proprement politique a historiquement été largement amoindrie par la prégnance assurantielle liant le niveau des prestations reçues à celui des cotisations versées par chacun, ou du moins son groupe d’appartenance, comme en témoigne l’existence maintenue des « régimes spéciaux ». Et l’enjeu n’est pas que d’histoire. Il déborde sur le présent et l’avenir. Les mesures en faveur d’une plus grande « contributivité » des cotisations ont ainsi un sens bien précis : contre la logique du salaire politique, elles plaident en faveur d’un retour à une stricte logique assurantielle, sur le modèle de la technique actuarielle. Le coût salarial retrouverait ainsi son supposé niveau « d’équilibre », perdrait sa dimension « politique », tout ce qui est « politique » devant être transféré à l’impôt.

Enfin,

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