A quelles conditions une personne publique peut-elle édicter un acte administratif unilatéral ?

Sujet : A quelles conditions une personne publique peut-elle édicter un acte administratif unilatéral ?

L’administration est la fonction de l’Etat qui consiste, sous l’autorité du gouvernement, à assurer l’exécution des lois et le fonctionnement continu des services publics. L’administration a donc pour but de satisfaire l’intérêt général.

Pour ce faire, elle dispose de deux types d’actes juridiques : les actes administratifs contractuels (contrats) et les actes administratifs unilatéraux.

Les contrats sont qualifiés d’administratifs lorsque « […] l’une des parties est une personne publique et dont la connaissance appartient à la juridiction administrative soit en vertu d’une attribution légale de compétence, soit parce qu’ils portent sur l’exécution même d’un service public ou comportent une clause exorbitante du droit commun » (Vocabulaire juridique, Gérard Cornu). Ils sont par conséquent des actes plurilatéraux, fruits d’un accord de volontés.

A cela s’opposent les actes administratifs unilatéraux adoptés unilatéralement par une autorité administrative, qui modifie ou refuse de modifier les droits ou les obligations des administrés indépendamment de leur consentement. Ces actes leurs sont par conséquent imposés. Cela traduit les prérogatives exorbitantes du droit commun qui caractérisent l’action de l’Etat et explique qu’ils soient contestables par la voie du recours pour excès de pouvoir. Cette définition est admise par la majorité de la doctrine. Deux auteurs s’en démarquent toutefois de façon assez nette : René Chapus et Charles Einsenmann.

René Chapus préfère en effet définir l’acte administratif unilatéral comme l’acte juridique « destiné à régir le comportement de personnes qui sont étrangères à son édiction ». Cette définition lui permet de ranger parmi les actes administratifs unilatéraux les mesures d’ordre intérieur qu’il qualifie d’ « acte administratif unilatéral non décisoires ».

Pour sa part, Charles Eisenmann adopte une définition encore plus large puisqu’il conçoit l’acte administratif unilatéral comme l’acte non contractuel prescriptif ou permissif imputable à l’administration et, à travers elle, à une personne publique.

Il n’existe pas de critère unique permettant d’isoler l’acte administratif unilatéral. En effet, trois critères sont à examiner : le critère organique (auteur), le critère fonctionnel (régime juridique) et le critère matériel (contenu).

L’acte administratif unilatéral, « D’un point de vue organique, [est un] acte qui émane d’une autorité administrative, par opposition aux actes émanant d’une autorité législative, d’une autorité juridictionnelle ou d’un organisme privé. D’un point de vue fonctionnel, la notion exclut les actes des autorités administratives agissant à un autre titre mais englobe au contraire les actes de personnes ou d’organismes privés chargés d’une mission de service public, dès lors que ces actes intéressent l’organisation du service ou son exécution à l’aide de prérogatives de puissance publique. D’un point de vue matériel, [c’est un] acte unilatéral à caractère individuel, par opposition aux actes de portée générale qui seraient qualifiés législatifs. » (Vocabulaire juridique, Gérard Cornu).

Une personne publique est une « personne morale de Droit public, [elle] désigne plus spécifiquement les institutions publiques dotées de la personnalité juridique » (Vocabulaire juridique, Gérard Cornu).

Il semble alors important de déterminer quelles sont les conditions nécessaires afin qu’une personne publique puisse édicter un acte administratif unilatéral. En effet, les actes des personnes publiques sont-ils tous des actes administratifs unilatéraux ? Le critère organique suffit-il à lui seul pour définir les actes administratifs unilatéraux ? Les actes administratifs unilatéraux ne peuvent-ils pas avoir pour auteur des personnes privées ?

Historiquement, le caractère administratif des actes était déduit de leur auteur (critère organique), les actes des personnes publiques étant présumés administratifs (CE 6 décembre 1907, Cie des chemins de fer de l’Est et autres). Cependant, désormais, le critère fonctionnel est privilégié car en effet, quelque soit la nature de son auteur, l’acte est administratif parce qu’il est rattaché à une fonction administrative. Ainsi, l’acte administratif unilatéral peut être pris par une autorité publique dans l’exercice de ses fonctions (I) ou par une personne privée pour l’exécution du service public dont elle est chargée, usant des prérogatives de puissance publique dont elle est investie pour accomplir ce service (II).

I. Les actes administratifs unilatéraux édictés par une personne publique

Les actes pris par une personne publique ne sont pas toujours des actes administratifs unilatéraux. C’est le cas notamment des actes de gestion privée qui, contrairement aux actes de gestion publique, ne sont pas des actes administratifs (A). C’est le cas également des actes des personnes publiques non rattachables à une fonction administrative (B).

A. Les actes de gestion publique et les actes de gestion privée

Les actes des personnes publiques sont normalement des actes de gestion publique. Tous les actes réglementaires des personnes publiques sont des actes administratifs. Les autres actes des personnes publiques sont normalement administratifs sauf ceux relatifs à la gestion privée.

Certains actes, quoiqu’unilatéraux, ne sont pas analysés comme des actes administratifs unilatéraux relevant du juge administratif mais comme des actes de droit privé, soumis au contrôle du juge judiciaire (CE 26 juin 1989, Association Etudes et Consommation-CFDT ; CE 10 mars 1995, Commune de Digne ; TC 18 juin 2001, Lelaidier). En effet, une personne publique peut être amenée à prendre un acte relevant de la gestion privée de son domaine non affecté à l’utilité publique à savoir le domaine privé. Il s’agit alors des actes privés de l’administration (CE 23 juillet 1931, Dame Grand d’Esnon). Dans certaines circonstances, l’administration, délaissant la gestion des services publics, peut « agir dans les mêmes conditions qu’un simple particulier et se trouve soumise aux mêmes règles comme aux mêmes juridictions » (Romieu). Il s’agit notamment des actes unilatéraux de gestion du domaine privé des personnes publiques (CE 3 juin 1932, Dulaurens-Prétecille : refus d’un maire d’accorder une autorisation de stationnement sur un terrain appartenant au

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