Dissertation : Le Parlement contrôle-t-il encore le processus législatif et l’action gouvernementale ?

Dissertation : Le Parlement contrôle-t-il encore le processus législatif et l’action gouvernementale ?

Dans une lettre envoyée en 1992 aux présidents du Sénat, de l’Assemblée Nationale et du Conseil Constitutionnel, François Mitterrand affirme : « Par réaction, la Ve République a multiplié les garanties capables d’assurer l’autorité et la stabilité de l’exécutif. Mais elle n’a pu le faire qu’en réduisant l’excès du rôle du Parlement ». Le Parlement peut être défini comme l’organe délibérant constitué des représentants de la nation (élus par le peuple souverain) et chargé d’exprimer la volonté générale. Il s’agit d’un lieu de délibération et détenteur du pouvoir législatif. Dans tout régime parlementaire classique, ses deux grands rôles sont l’élaboration des lois et le contrôle de l’action gouvernementale. La Constitution de 1958 définit un Parlement bicaméral. La chambre basse est l’Assemblée Nationale, composée depuis 1986 de 577 députés élus au suffrage universel direct ; la chambre haute est le Sénat, constitué depuis 2011 de 348 sénateurs élus au suffrage universel indirect. Il faut souligner que ce bicamérisme est inégalitaire puisque l’Assemblée Nationale se caractérise par un poids plus important que le Sénat : en effet elle détient le dernier mot en matière législative et peut renverser le gouvernement. Sous les IIIe et IVe Républiques, l’exécutif était largement dominé par le législatif, on parlait alors de « souveraineté parlementaire ». Cependant ce déséquilibre au profit du Parlement donnait naissance à une profonde instabilité gouvernementale, empêchant une bonne gouvernance du pays. Pour y remédier fut mise en place la rationalisation du parlementarisme. Il s’agit d’un concept né dans les années 20 qui désigne l’introduction dans la Constitution d’instruments juridiques permettant de protéger l’exécutif du législatif. La Constitution de 1946 avait tenté de l’introduire, cependant avec très peu de résultats ; celle de 1958 accentue cette rationalisation en encadrant au maximum l’Assemblée Nationale et le Sénat afin que le gouvernement puisse faire son travail. Aujourd’hui, le Parlement se voit donc encadré et son rôle est limité. Ainsi, sur le plan horizontal, l’article 34 de la Constitution définit un domaine de compétences à ne pas outrepasser, tandis que sur le plan vertical fut créé le Conseil Constitutionnel, qui vérifie la constitutionalité des lois votées. En outre, selon la tradition parlementaire classique, ce sont les parlementaires qui fixent les règles de leur assemblée alors que depuis 1958, le Conseil Constitutionnel établit un contrôle obligatoire du règlement intérieur des assemblées. Ainsi, si l’objectif initial était de rééquilibrer le régime,

cependant un déséquilibre s’est creusé au profit de l’exécutif pour la première fois. De ce fait fut mise en œuvre en juillet 2008 une réforme constitutionnelle afin de rétablir un équilibre en renforçant les pouvoirs du Parlement, tant dans l’élaboration des lois que dans le contrôle gouvernemental. Elle fut en outre complétée par la loi organique du 15 avril 2009. Cependant, malgré ces tentatives de rééquilibrer le régime, le Parlement contrôle-t-il encore aujourd’hui le processus législatif et l’action gouvernementale ? Il semble qu’aujourd’hui, le Parlement est autant dépossédé de sa fonction législative (A) que de sa fonction de contrôle gouvernemental (B), de par la rationalisation du parlementarisme et la pratique politique.

I. Le Parlement dépossédé de sa fonction législative

De par la rationalisation du parlementarisme en 1958 et de par la pratique politique, le Parlement s’est vu progressivement dépossédé de sa fonction législative, malgré les réformes de 2008. Aujourd’hui, il est largement dominé par le gouvernement dans le processus législatif (A) et est confronté à la concurrence du peuple (B).

A) Le gouvernement : une domination du processus législatif

Le processus législatif se divise en deux grandes étapes : l’initiative des lois et leur discussion (suivie du vote). Dans un premier temps, la Constitution décrit un pouvoir d’initiative partagé entre le Parlement et le 1er Ministre, qui découle directement de la rationalisation du parlementarisme. Ainsi, d’une part, comme dans tout régime parlementaire classique, le Parlement peut déposer une loi, qu’on appelle alors proposition ; cette dernière peut émaner d’un député, d’un sénateur ou d’un groupe de parlementaires. Mais d’autre part, le 1er Ministre peut également déposer une loi, alors appelée projet. Le projet est d’abord discuté et adopté en Conseil des ministres, puis déposé par le 1er Ministre sous forme de décret sur le bureau de l’une des deux assemblées. Il se doit d’être accompagné d’une étude d’impact, sans laquelle la conférence des présidents peut refuser d’inscrire le projet à l’ordre du jour. Cependant, la Constitution rend ce partage assez inégal en fixant des obstacles au pouvoir d’initiative parlementaire. En effet, selon l’article 40, le gouvernement peut s’opposer à une proposition qui augmente les dépenses publiques ou diminue les recettes étatiques ; de plus, selon l’article 41, le gouvernement peut refuser la discussion d’une loi qui relève du domaine réglementaire. Ainsi, même si les propositions proviennent de la majorité, ne sont pas certaines d’être discutées. En définitive, l’initiative parlementaire est presque nulle sous la Ve République. Cela se vérifie : aujourd’hui, 85% des lois sont élaborées au sein des ministères. Le gouvernement domine très largement le Parlement en ce qui concerne le pouvoir d’initiative des lois. Dans la seconde étape du processus législatif, le Parlement gagne un poids plus important, et en particulier grâce à la révision de 2008 visant à rééquilibrer le déséquilibre entre exécutif et législatif. Cette deuxième étape de discussion se divise elle-même en sous-étapes : le travail du texte par les deux assemblées, l’inscription à l’ordre du jour, la discussion et le vote. Le travail du texte se fait en commission parlementaire permanente et depuis 2008, la Constitution soutient que le texte discuté est celui de la commission permanente et non plus du gouvernement (excepté pour les projets de finance, de financement de la Sécurité sociale et de révision constitutionnelle). De plus, depuis 2008, il existe un délai obligatoire pour travailler le texte (six semaines pour la première assemblée et quatre semaines pour la seconde),

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