Commentaire d’arrêt Conseil d’Etat, 14 décembre 2007, Boussouar

Commentaire d’arrêt Conseil d’Etat, 14 décembre 2007, Boussouar

Dans une décision du 22 février 1960, Dame Fargeaud d’Epied, le Tribunal des conflits a confié aux juridictions administratives le contentieux relatif au fonctionnement administratif du milieu pénitentiaire. Le juge administratif a longtemps été réticent à exercer cette prérogative.

Ce n’est que depuis l’arrêt du 17 février 1995, Marie, que le Conseil d’Etat admet le principe du recours contre les mesures d’ordre intérieur édictées en milieu pénitentiaire. La décision du Conseil d’Etat du 14 décembre 2007, Boussouar, s’inscrit dans la continuité de cette jurisprudence fondée sur l’appréciation de la nature et de la gravité des mesures en cause.

En l’espèce, M. X, condamné à une peine de 20 ans de réclusion criminelle en 1997, a fait l’objet, par une décision du Garde des Sceaux du 26 novembre 2003, d’une mesure de transfert de l’établissement pour peine dans lequel il était retenu vers une maison d’arrêt. Les modalités de détention étant différentes dans ces deux lieux d’incarcération, M. X a formé un recours contre cette décision. Dans une ordonnance du 20 décembre 2004, le président du tribunal administratif a jugé sa demande irrecevable et l’a rejetée. Le requérant a fait/interjeté appel de cette décision, et dans un arrêt du 19 décembre 2005, la Cour administrative d’appel de Paris a fait droit à sa demande.

Le Garde des Sceaux a formé un pourvoi en cassation contre cette décision.

Dans un premier temps, le Garde des Sceaux a fondé sa demande d’annulation de la décision de la cour administrative d’appel sur le fait que celle-ci n’aurait pas respecté le principe du caractère contradictoire de l’instruction, en ne lui laissant pas suffisamment de temps pour apprécier les arguments du mémoire en défense de M. X. Le Conseil d’Etat a balayé cette demande, au motif que le mémoire en défense de M. X ne présentait pas véritablement de nouveaux arguments par rapport au mémoire qu’il avait déposé dans le cadre de la procédure antérieure.

Il est également reproché à la Cour administrative d’appel d’avoir déduit le caractère règlementaire de la mesure de transfert sans en apprécier véritablement sa nature et ses effets, mais en se fondant seulement sur les modalités de rédaction de la mesure. Par ailleurs, le Garde des Sceaux reproche à la Cour administrative d’appel d’avoir considéré que la mesure de transfert entrait dans le champ des mesures qui « restreignent l’exercice des libertés publiques, ou de manière générale, constituent une mesure de police », et que à ce titre, elle devait être motivée.

Enfin, la Cour administrative d’appel note une méconnaissance de l’article 717 du code de procédure pénale relatif aux mesures d’affectation des détenus dans les établissements pour peine, et le Garde des Sceaux soulève une erreur dans la qualification juridique des faits.

Le Conseil d’Etat devait donc s’interroger sur la recevabilité du recours contre une mesure de transfert d’établissement en milieu carcéral, et sur l’obligation de motiver ce genre de décision. Il sanctionne une partie des interprétations de la Cour administrative d’appel, sans pour autant faire droit à la demande du Garde des Sceaux.

Parallèlement à l’affaire Boussouar, le Conseil d'Etat a eu à traiter de la qualité de la mesure de déclassement d’emploi d’un détenu (Conseil d'Etat, 14 décembre 2007, Planchenault). Dans cette espèce, la Cour administrative d’appel de Nantes s’était intéressée aux conséquences de la mesure de déclassement sur la situation du requérant, pour rejeter son recours et estimer que la mesure de déclassement était bel et bien une mesure d’ordre intérieur insusceptible de recours. Face à deux interprétations divergentes de la règle de droit et de la jurisprudence, le Conseil d'Etat pose une décision de principe concernant la classification des mesures d’ordre intérieure en milieu pénitentiaire (I). Par ailleurs, il a rappelé l’obligation de respecter la règlementation relative aux mesures individuelles défavorables (II).

I. Le caractère règlementaire de la mesure de transfert d’un détenu d’une maison centrale à une maison d’arrêt

Dans l’arrêt Boussouar, le Conseil d'Etat sanctionne la Cour administrative d’appel qui n’a utilisé qu’un seul critère pour déduire le caractère décisoire de la mesure (A). Il rappelle la nécessité de cumuler le critère de la nature juridique de la mesure, avec celui de sa gravité et de ses effets sur le détenu (B).

A. L’insuffisance du critère de l’encadrement juridique posé par la Cour administrative d’appel

Sanction de la Cour administrative d’appel qui s’est bornée à faire une interprétation des dispositions législatives et règlementaires des dispositions relatives à l’affectation des détenus. La Cour administrative d’appel a retenu un seul critère, le critère de l’encadrement juridique de la mesure de transfert pour la sortir du champ des mesures d’ordre intérieur.

Réf. à la nature juridique de la mesure (cf. Commissaire du gouvernement Bruno Genevois, Conseil d'Etat, 1983, Caillol : « dés qu’une situation est appréhendée par des dispositions législatives et règlementaires qui viennent encadrer les pouvoirs de l’administration et conférer des garanties aux agents ou aux usagers des services publics, la notion de mesure d’ordre intérieur ne peut plus utilement être invoquée »).

Conséquence, avec un tel critère, il y a un risque d’une extension trop large du REP à l’encontre des MOI en milieu carcéral notamment, car la mesure est, « par nature », susceptible de faire l’objet d’un REP.

« Une telle solution devrait, en cas d'interprétation extensive, avoir pour effet de soumettre au contrôle de légalité du juge toute décision de transfert, y compris lorsque le statut de l'établissement ainsi que les conditions de détention demeurent inchangés et il est probable que le même raisonnement pourrait valoir pour bien d'autres mesures, prises en milieu pénitentiaire, mais aussi dans d'autres champs de l'action administrative traditionnellement associés aux mesures d'ordre intérieur»1.

Critère insuffisant, qui ne permet pas de prendre en compte des hypothèses où l’administration

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