Commentaire arrêt Association AC! Conseil d'Etat 11 mai 2004

« Les actes annulés pour excès de pouvoir sont réputés n’être jamais intervenus ». Cette affirmation émanant de l’arrêt Rodière de 1925 a connu un tempérament de taille après un arrêt rendu par le Conseil d’État en 2004. En effet, c’est par une décision intitulée Association AC! et autres en date du 11 mai 2004 que le Conseil d’État réuni en Assemblée du contentieux intègre dans « l’office du juge », sous réserve des conditions qu’il énumère, la possibilité de moduler dans le temps les effets d’une annulation contentieuse.

En l'espèce, le ministre chargé du travail avait, par le biais de sept arrêtés du 5 février 2003, agréé deux conventions et leurs annexes en date des premiers janvier 2001 et 2004. Ces dernières portaient sur l’assurance chômage et ses régimes d’aide du retour à l’emploi et d’indemnisation du chômage.

L’association « Les amis d’agir ensemble contre le chômage » (dite AC!) et d’autres requérants ont alors formé un recours pour excès de pouvoir contre chacun de ces arrêtés, en vue de les faire annuler. Ils ont alors saisi le Conseil d’État dans le cadre de sa compétence en premier et dernier ressort pour connaître des actes réglementaires collectifs des ministres. Du fait du caractère semblable des questions soulevées par les différentes requêtes, l’Assemblée du contentieux les a jugées dans une décision unique.

Le principal moyen invoqué par les requérants est la présence d’un vice de forme, entachant d’illégalité les conventions. Ils affirment, en effet, que l’irrégularité de la composition du Comité supérieur de l’emploi, dont la consultation était requise par le Code du travail, a empêché que ces conventions soient signées par l'ensemble de l’organisation et soient donc reconnues valables. Les requérants déduisent ainsi de l’illégalité des conventions, celle des arrêtés de validation du ministre.

Il est alors légitime de s’interroger sur la légalité des arrêtés ministériels et, le cas échéant, sur les mesures que le juge doit prescrire.

Le Conseil d'État estime, tout d’abord, le recours recevable puisque les requérants ont bien qualité et intérêt à agir. L’Assemblée du contentieux relève deux causes d’illégalité. La première résidant dans le fait que plusieurs associations issues du Comité (les ASSEDIC) ont excédé leur compétence en empiétant sur l’Agence nationale pour l’emploi, établissement public de l’État. La seconde venant du non-respect de la procédure de négociation associant l’ensemble des organisations syndicales importantes, remplacée en l’espèce par une Commission paritaire nationale. La décision, jusqu’alors classique, prend son ampleur par l’originalité qu’elle insuffle dans ses dernières considérations. L’originalité réside de ce que, tout en faisait produire ses effets à l’annulation, la décision s’attache à ses conséquences en considérant que l’annulation ne produira d’effets qu’à partir du 1er juillet 2004. En effet, sa jurisprudence antérieure l’aurait entrainé à prononcer simplement l’annulation des sept arrêtés ministériels, qui seraient alors disparus rétroactivement. Le Conseil d’État établit, dans cette décision, un aménagement au principe d’annulation rétroactive des actes administratifs (I) avant d’attribuer le pouvoir de modulation dans le temps des effets de l’annulation au juge administratif (II).

I. L’aménagement du principe d’annulation rétroactive des actes administratifs

Dans son considérant de principe, le Conseil d’État vient réaffirmer le principe d’annulation rétroactive des actes administratifs (A) avant de mettre en place une dérogation novatrice à ce dernier, permettant la modulation dans le temps des effets de l’annulation contentieuse (B).

A) La réaffirmation du principe d’annulation rétroactive des actes administratifs

L’Assemblé du contentieux vient d’abord réaffirmer la règle de principe concernant l’application dans le temps des effets de l’annulation des actes administratifs. En effet, elle met en avant le principe d’annulation rétroactive en reprenant la formulation issue de la jurisprudence antérieure, notamment de l’arrêt CE Rodière du 26 décembre 1925 : « l'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu ». Ce principe d’effet rétroactif des décisions s’appliquant, en l’espèce, aux actes juridictionnels administratifs s’oppose à celui de la non-rétroactivité des actes normatifs législatifs ou réglementaires partagé par grand nombre des pans du droit français. Par exemple dans le droit civil qui, par l’intermédiaire de l’article 2 du Code civil, énonce que « La loi ne dispose que pour l'avenir ; elle n'a point d'effet rétroactif ». On peut également évoquer le droit pénal qui module son régime d’application autour du principe de non-rétroactivité (sauf quelques exceptions telles la rétroactivité in-mitius). Cependant, la matière juridictionnelle répond au principe de rétroactivité de l’annulation. En ce sens, une règle annulée comme illégale n'est censée ne jamais avoir existé et en cas d'absence de légalité de la règle applicable, c'est celle précédente qui s'applique. C’est alors, en matière administrative, à l'administration concernée que revient la tâche de veiller à ce que l'acte administratif ne reçoive aucune exécution. Cette logique s’imposait à la matière administrative avant ledit arrêt sans que les juges ne transcendent le principe établi. C’est en ce sens que le juriste René Chapus explique, dans un ouvrage antérieur à la décision, qu’il semble légitime que le juge administratif « ne se reconnaisse pas le pouvoir de décider explicitement la limitation dans le temps des effets des annulations qu'il prononce, même si elles sont la sanction d'un simple vice de forme ou de procédure, ou même, s'il y aurait intérêt à éviter la création de complications ou d'un vide juridique jusqu'à l'intervention des décisions de remplacement ». C’est pourtant ce pouvoir que la décision étudiée va mettre en lumière en opérant une liaison entre l’annulation de la décision et ses effets. Cette « précision » de la jurisprudence a ainsi entrainé l’écartement du raisonnement

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