La notion d'acte d'administratif

 La notion d'acte administratif

Pour accomplir sa mission l'administration dispose de plusieurs moyens. Ces derniers prennent différentes formes, humains (fonctionnaires), financiers (impôts) et matériels grâce aux biens dont sont propriétaire les personnes publiques. Aux côtés de ces moyens il y a le moyen juridique de l'administration. Schématiquement les moyens juridiques de l'administration se décomposent en deux grandes catégories, les contrats administratifs et les actes administratifs. Ces deux moyens juridiques présentent l'avantage et ont en commun d'être normateurs, ils confèrent en cela des droits et imposent des obligations. Il convient de distinguer l'acte administratif du contrat administratif. Le contrat administratif est un échange de volonté tandis que l'acte administratif unilatéral (AAU) existe sans consentement, il résulte d'une seule partie, l'administration. En revanche, cela ne signifie pas que l'AAU a obligatoirement un seul auteur, dans certains cas notamment dans le cadre de l'interministérialité un acte administratif pour être adopté doit recueillir l'accord de plusieurs auteurs.

L'AAU est l'expression la plus significative des prérogatives dont dispose l'administration. L'administration a la possibilité de prendre une décision qui va obliger les administrés sans leur consentement. C'est l'expression du caractère inégalitaire de la relation administration/administré.

Section préliminaire: Les actes de gouvernement

Par définition, l'administration prend des actes administratifs, il y a une présomption d'administrativité à partir du moment où l'administration adopte une décision. Toutefois, cette assertion doit être doublement nuancée. D'une part, des organes non-administratifs, des personnes privées, peuvent adopter des actes administratifs. D'autre part, toutes les décisions des organes administratifs ne sont pas forcément des actes administratifs (TC préfet de Guyane, 27 novembre 1952).

Les actes de gouvernement étaient autrefois associés à leur caractère politique mais la théorie du mobile politique a été abandonnée et en raison de cet abandon il est malaisé aujourd'hui de définir l'acte de gouvernement en tant que tel, on peut seulement les énumérer.

A – L'abandon de la théorie du mobile politique

Les actes de gouvernement bénéficient d'une immunité juridictionnelle, ils ne peuvent pas faire l'objet d'un recours en excès de pouvoir. La conception de l'acte de gouvernement va apparaître progressivement dans la jurisprudence du Conseil d’État sous la Restauration et la Monarchie de Juillet. On peut évoquer en ce sens l'arrêt CE Laffitte du 1er mai 1822. Cependant, ce n'est que sous le Second Empire que les actes de gouvernement vont être qualifiés en tant que tel en raison de leur caractère politique, de leur mobile politique, arrêt CE Duc d'Aumale, 9 mai 1867. A compté de cet arrêt un acte politique bénéficiait d'une immunité de juridiction, il était insusceptible de recours pour excès de pouvoir. Cette théorie était particulièrement dangereuse, sous le prétexte de la raison d'état cette théorie contenait en germe la possibilité d'une extension infinie de l'acte de gouvernement et donc d'une extension infinie des actes insusceptibles de recours. C'est pour cette raison que la théorie va être abandonnée par l'arrêt CE Prince Napoléon du 19 février 1875. Il n'y a depuis plus de critère pour définir les actes de gouvernement, on ne peut désormais que les lister.

B – Le recensement des actes de gouvernement

Le fait de recourir à l'article 16 de la constitution est un acte de gouvernement, CE Rubens de Servens, 2 mars 1962. C'est le cas des actes concernant les rapports entre le gouvernement et le parlement notamment la dissolution, la nomination par le Président de la République d'un membre du Conseil Constitutionnel, les actes intervenant des les relations diplomatiques.

Section I : Les actes ne faisant pas grief

L'AAU n'existe que si il affecte l’ordonnancement juridique, or certaines mesures bien qu'elles participent à l'action administrative ne constituent pas des actes administratifs en tant que tel parce que ces mesures ne sont pas normatrices. Autrement dit, ces actes sont insusceptibles de recours, c'est le cas notamment des actes préparatoires et indicatifs mais aussi des circulaires, des lignes directrices et des mesures d'ordre intérieur.

A – Les mesures préparatoires

Une mesure préparatoire est une mesure qui se borne a préparer une autre décision. En effet, certains actes administratifs supposent pour être adoptés une cascade de décision. Dans ce cas là, l'acte préparatoire ne pourra pas être attaqué, CE syndicat CGT des hospitaliers de Béradieux, 15 avril 1996. Une fois que le conseil d'état a posé ce principe il admet tout de suite une exception, c'est le cas lorsque la loi permet d'attaquer un acte à travers le déféré préfectoral et la loi du 2 mars 1982. Toutefois, cette impossibilité d'attaquer les actes préparatoires ne nuit pas aux intérêts des justiciables, un requérant pourra faire un recours contre la décision clôturant la procédure. A l'appui de son recours contre la dernière décision, le requérant pourra invoquer l'illégalité d'une mesure préparatoire.

B – Les mesures indicatives

Les mesures indicatives sont multiples, elles peuvent prendre la forme d'une déclaration, peuvent exprimer un vœux ou donner une information.  Elles peuvent tout d'abord prendre la forme d'une déclaration, CE, Battisti 18 mars 2005. Les mesures indicatives peuvent prendre la forme d'un vœux, CE, arrêt Département du Gers, 30 décembre 2009 : par une délibération du 11 juin 2004 le Gers exprimait le souhait qu'aucune dissémination d'OGM dans le département et il a invité les maires à utiliser leur pouvoir de police. Le préfet a déféré cette décision en vertu de la loi du 2 mars 1982 et le CE a estimé qu'un département pouvait prendre de tels délibérations politiques dès lors qu'il présente un intérêt départemental. Les mesures indicatives peuvent enfin fournir des indications, CE CGT et autre, 19 octobre 2005. En l'espèce cela concernait le CPE et un rapport relatif à ce contrat, ce rapport n'avait que pour seul objet d'éclairer le Président de la République et qu'il ne pouvait pas faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.

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