Trop Grandes Pour Faire Faillite

Avant la crise, les vingt-neuf principales banques mondiales avaient vu leurs notes relevées d’à peine plus d'un cran par les agences de notation, car on tablait sur un soutien de l'État. Or, ces mêmes Léviathans planétaires bénéficient aujourd’hui d’un soutien implicite de près de trois crans. Quant aux attentes concernant le montant du soutien public, elles ont triplé depuis le début de la crise.

Cela se traduit dans les faits en une importante subvention implicite envers les plus grandes banques du monde sous la forme de coûts de financement réduits et de profits plus élevés. Avant la crise, cela équivalait à des dizaines de milliards de dollars chaque année. Aujourd'hui, cela représente des centaines de milliards. En d'autres termes, s’il faut en croire les attentes du marché, la réponse réglementaire à la crise n'a en aucun cas étanchéifié la fuite en avant vers le « too-big-to-fail ».

A première vue, un tel constat peut laisser perplexe. Il ne se passe pas une journée sans que l'industrie financière ne nous mette en garde contre la réglementation oppressante qui pèserait d’après elle, en particulier, sur les plus importantes banques du monde. Certes, suite à la crise, la réglementation visant à le « trop gros pour faire faillite » est arrivée rapidement (du moins au regard des rythmes habituels en matière de réglementation) et a été conséquente. Cet effort de réforme s'inscrit, grosso modo, dans trois catégories:

(a) Des surcharges systémiques de capital supplémentaire, prélevées sur les plus grandes banques du monde en fonction de leur taille et de leur connectivité. Cette taxe sur les externalités de risque systémique repose sur de solides bases conceptuelles. Et, fait encourageant, une bonne politique économique a su se frayer un chemin dans de bonnes politiques publiques. L'an dernier, le Conseil de stabilité financière (CSF) s’est entendu pour instituer une échelle mobile des taxes systémiques pour les plus grandes banques du monde. La taxe la plus élevée a été fixée à 2,5% du capital.

C’est pourtant là le cœur du problème. Sur la base de mes estimations, un tel taux est insuffisant pour affecter le comportement des plus grandes banques du monde. La probabilité de défaillance serait réduite grâce à la capacité accrue d’absorption de chocs que procure un capital plus élevé. Mais cela ne compenserait pas la hausse générale des pertes en cas de défaillance qu’entraînerait un comportement plus risqué justifié aux yeux des banques par cette augmentation de la capacité d’absorption des chocs. La taxe systémique est tout simplement trop faible.

(b) Les régimes de résolution des faillites. Une bonne approche du traitement de banques en situation de faillite permet de réduire le coût de l’opération, voire de la rendre rentable pour le contribuable. Un bon régime de résolution traite à la racine le risque systémique. Et des progrès significatifs en matière de politique publique ont été réalisés sur ce front, car au cours des 18 derniers mois, le CSF (avec l’approbation du G20) a publié un certain nombre de propositions législatives (Key Attributes for Effective Resolution Regimes). L’un des éléments phares de ces propositions, nommé « bail-in », est la capacité d'imposer aux créanciers privés et aux actionnaires de supporter les pertes plutôt que de laisser le contribuable s’en charger.

Comme pour les surcharges systémiques, le problème ici ne tient pas tant au principe qu’à son application dans la pratique. Qu’il concerne les grandes banques ou les dettes publiques, un bon régime de résolution est soumis à un grave problème de cohérence dans le temps. Les régulateurs doivent choisir entre, d’une part, imposer à un groupe réduit (les actionnaires et détenteurs d’obligations) des pertes immédiates (le bail-in) et, d’autre part, répartir dans le temps ces coûts entre un grand nombre de contribuables (le bail-out) - une répartition trop diffuse pour qu'ils s’en rendent compte.

En général, le gouvernement aura tendance à adopter la seconde solution - et y a d’ailleurs presque toujours eu recours à travers l’histoire, notamment en réponse à la crise financière actuelle. Elle permet de repousser les échéances et elle évite un conflit direct avec des groupes influents. Bien sûr, il pourrait en être tout autrement la prochaine fois. Cependant, le marché, lui, est sceptique. Par exemple, aux États-Unis la loi Dodd-Frank, sur le papier, impose à l’avenir le renflouement en bail-in et écarte la possibilité de tout sauvetage public. Pourtant, les attentes

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