Les Mesures D'ordre Intérieur

THEME 1 : LES MESURES D'ORDRE INTERIEUR

Pour qu'une décision administrative puisse être déférée au juge de l'excès de pouvoir, elle doit léser le requérant dans ses droits et ses intérêts, faire grief au requérant. Si elle ne fait pas grief, contentieux pas lié donc pas de litige et pas de matière à contentieux.

Il faut se référer au dispositions qu'elle édicte pour voir si un acte fait grief. Ce qui est décidé doit être attaqué (dispositif, si on attaque les motifs, le juge rejettera le recours). Une décision doit comporter des dispositions à caractère normatif.

Le critère retenu est le critère matériel : cela signifie que le juge ne va pas s'attacher à la présentation extérieur de l'acte. Même s'il y a une présentation formelle, une décision ne fera pas forcément grief. Exemple d'un arrêté qui peut ne pas faire grief. Même un arrêté contenant un dispositif peut être un arrêté de notification (CE ass 6 Mars 1936 Nathan). Le juge s'en tient qu'à la matérialité de l'acte. C'est le fond de l'acte, c'est la matière de l'acte qui fondera la recevabilité du recours. Il faut que l'acte ait un effet sur la situation matérielle ou juridique du requérant. La décision fait alors grief.

Ce critère est objectif, cela signifie que la décision fera ou non grief selon ses effets ou selon sa portée. Il importera peu l'intention que les auteurs de la décision pourront avoir. Ce qui compte ce sont seulement les effets ou la portée de la décision. Le CE a pu juger comme faisant grief un arrêté préfectoral rendant public un POS (CE 17 dec 1975 Degouey). L'intention des auteurs n'étaient pas de mettre en oeuvre ce POS mais de le rendre public.

La question de savoir si une décision est ou non créatrice de droit est totalement étrangère à la question du caractère de la décision faisant grief. Une décision qui ne crée pas de droit peut faire grief (exemple d'un acte règlementaire, une décision de refus – maintien de l'ordonnancement juridique - en principe, néanmoins ils peuvent faire grief).On peut exercer un recours contre de telles décisions.

De façon traditionnelle, certains types d'actes administratifs font s'interroger sur leur nature d'acte faisant grief. Il en est ainsi des mesures préparatoires, des avis, des déclarations d'intention, des avertissements, des documents et mesures d'ordre intérieur. On distingue les documents des mesures d'ordre intérieur: les documents d'ordre intérieur renvoient aux circulaires, aux directives, aux instructions qui sont généralement impersonnelles, ont pour objet de fixer la doctrine de cette administration. Les MOI, elles, rassemblent les mesures généralement individuelles, prises à l'encontre des administrés.

Dans un passé lointain, ces MOI constituaient largement une catégorie de mesures injusticiables. Un tournant a eu lieu en 1995 par deux arrêts (Marie et Hardouin) qui ont modifié l'état du droit positif pour en exclure les solutions excessives qui existaient jusqu'alors. Ils ont contribué au rétrécissement de la catégorie des MOI.

Malgré ces deux arrêts de principes et cette évolution, des incertitudes ont demeuré, spécialement dans le domaine complexe des mesures pénitentiaires. Il a fallu une nouvelle intervention du CE réuni en assemblée par trois arrêts du 14 Décembre 2007. Le CE a du revenir en partie sur sa jurisprudence de 1995. Ces trois arrêts sont Boussouar, Planchenaunt, Payet.

I ) La réduction du champ des MOI.

On va envisager la situation avant 95, puis le tournant de 95 et la situation après.

A ) La situation avant 1995.

Avant 1995 et pendant de nombreuses années, la jurisprudence témoignait à l'égard des MOI d'un véritable immobilisme. Un grand nombre de mesures continuaient de recevoir une telle qualification par le juge, et la catégorie ne se rétrécissait pas au détriment des justiciables. Les MOI sont de véritables décisions administratives, ce sont des décisions qui font grief mais elles ont une très faible importance pratique, de sorte qu'elles ne pouvaient pas faire l'objet de débat devant le JA. Comme l'écrivait Hauriou, ces mesures sont seulement prises « dans l'intérêt du service pour rendre sensible la vie intérieure du service public ». Ce serait des mesures de police interne de l'administration pour assurer un ordre intérieur. Cette analyse est critiquable. Tout cela est assez subjectif: qui pouvait décider qu'une mesure était de faible importance?...

Si on prend les principaux domaines dans lesquelles ces mesures sévissaient:

- Le domaine scolaire: en 1995, le JA refusait d'examiner la décision interdisant à un élève de porter un insigne quelconque. Le CE l'avait jugé par un arrêt de section du 21 Octobre 1938 Lote. Même chose pour une décision interdisant aux jeunes filles de venir en classe en pantalon de ski (20 Nov 54 Chapou). C'est de la police interne de l'administration scolaire.

- Le domaine militaire: Il ressortait de la jpce que le juge refusait de reconnaître des décisions militaires prononcant des punitions (CE, 11 Juillet 1947 Dewavrin).

- Le domaine pénitentiaire: Le juge se refusait de connaître des décisions prononçant des punitions, il considérait que relevait de ces MOI le placement en quartier de plus grande sécurité (restrictions des possibilités de vie dans la prison). Le CE considérait que ces placements en assemblée par un arrêt du 27 Janvier 84 Caillol qu'il s'agissait de MOI.

C'est la situation générale, une prise importante de mesures d'ordre intérieures. Critiques de la doctrine, évolutions ponctuelles dans divers domaines. Ces évolutions ont été le plus souvent le fait de textes écrits.

Ces évolutions sont par exemple en matière de notation de fonctionnaires. Jusqu'au premier statut gl de la FP en 46, les notations des fonctionnaires devient une MOI. Après, elles seront considérées comme des décisions faisant grief.

Arrêt 28 Nov 51 Braun CE et le confirmera sous la 5e république du 23 Nov 62 Camara.

Cette évolution s'est accélérée dans la décénnie des années 90 sans doute en raison de la tendance à l'élargissement des possibilités de contestation de l'action administrative (sous la pression

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