Commentaire d'arrêt par le Conseil d'Etat, 20 Octobre 1989, Nicolo

« On ne peut distinguer entre deux oiseaux dans le ciel celui qui vole le plus haut ». C’est en suivant cette logique que le Conseil d’Etat a pendant plusieurs années, refusé de consacrer la primauté des traités sur les lois postérieures. Il plaçait alors les traités et les lois sur le même plan, en se contentant de considérer leurs rapports dans le temps.

Par l’arrêt, Nicolo, en date du 20 octobre 1989 que nous allons commenter, le Conseil d’Etat rompt avec cette logique et s’autorise à juger de la conventionalité des lois dans l’application du droit international public à l’ordre interne. Cet arrêt marque donc un revirement de jurisprudence en la matière.

En l’espèce, le 18 juin 1989 ont lieu les élections des représentants au Parlement européen. Suite à l’élection, M. Raoul Georges Nicolo estime que la participation des citoyens français des départements et territoires d’outre-mer (D.O.M.T.O.M) ainsi que la présence de certains d’entre-eux sur des listes de candidats auraient vicié ladite élection.

M.Nicolo dépose alors un recours le 27 juin 1989 auprès du Conseil d’État, qui est compétent en 1er ressort pour les contentieux des élections régionales et européennes ; tendant à « l’annulation des opérations électorales ». Sa requête se fondait sur les moyens que les D.O.M.T.O.M n’appartenaient pas au « territoire de la République » au sens de la loi du 7 juillet 1977 d’une part et à celui du traité de Rome du 25 mars 1957.

Le Conseil d’Etat devait donc déterminer si la participation de citoyens français des D.O.M.T.O.M aux élections des représentants à l’Assemblée des communautés européennes constituait un vice de l’élection tendant à son annulation ; aux vues de la loi du 7 juillet 1977 et de l’art 227-1 du traité de Rome en date du 25 mars 1957.

Dans un arrêt du 20 octobre 1989, l’Assemblé du contentieux du Conseil d’Etat (CE) va estimer notamment au visa de l’article 55 de la Constitution du 4 octobre 1958 et du traité de Rome du 25 mars 1957 ainsi que de la loi du 7 juillet 1977 susvisé par le requérant, que M. Nicolo « n’est pas fondé à soutenir ni que la participation des citoyens français des D.O.M.T.O.M à l’élection des représentants au Parlement européen, ni que la présence de certains d’entre-eux sur des listes de candidats auraient vicié ladite élection.

Il rejette donc la requête de M. Nicolo ainsi que la demande du ministre des D.O.M.T.O.M tendant à ce que soit infligé au requérant une amende pour recours abusif.

Le CE se base dans cette décision sur la loi du 7 juillet 1977 combinée aux articles 2 et 72 de la Constitution qui considère que la République française forme une circonscription unique pour l’élection des représentants français au Parlement européen.

Le CE aurait très bien pu en rester là pour débouter M. Nicolo de sa requête, en appliquant simplement le droit interne. Mais c’est là que se situe tout l’intérêt de l’arrêt, c’est que le CE va ici aller plus loin en opposant également les dispositions de l’article 227-1 du traité de Rome qui dispose que ce traité s’applique à la République française, permettant au CE de rallier ce traité au raisonnement déjà exprimé.

De ce fait, comme l’a justement fait remarqué le commissaire du gouvernement M. Frydman dans ses conclusions, l’intérêt juridique de l’arrêt Nicolo ne repose en rien sur « la thèse du requérant » puisque le Conseil d’État aurait pu rejeter sans difficulté le recours en appliquant purement et simplement la loi interne. Tout l’intérêt se trouve dans l’opportunité donnée au Conseil d’État de répondre à une question de principe importante :

Fallait-il refuser de se prononcer sur la compatibilité d’une loi interne postérieure à un traité et respecter une longue tradition jurisprudentielle (que nous prendrons le temps d’étayer dans les développements à suivre)? Ou fallait-il, au contraire, faire preuve d’innovation et se rallier aux positions du Conseil Constitutionnel et de la Cour de Cassation (idem), en acceptant de donner au juge administratif la compétence d’exercer un véritable contrôle de conventionalité ?

Le Conseil d’Etat opte donc pour la deuxième position marquant ainsi un véritable revirement de jurisprudence en matière d’application du droit international par le juge interne.

Cet arrêt concède plusieurs intérêts et cela dans plusieurs branches du droit. Notamment en droit administratif, car de cet arrêt né un véritable contrôle de conventionalité du juge administratif, mais également en droit international. C’est ce deuxième intérêt que nous déciderons d’approfondir car il nous permet de nous pencher sur le « besoin vital » du droit international ; à savoir, son application par la communauté internationale. En effet, il est impossible de nier aujourd’hui une certaine mondialisation du droit, issue d’un volontarisme des Etats d’agir ensemble.

Ce besoin vital précédemment exprimé, est mis en balance par ce qui est aujourd’hui sûrement, le problème majeur du droit international ; celui de la volonté des Etats de concilier leur souveraineté internationale aux impératifs d’harmonisation du droit.

Et parce que le droit international n’est autre que le fruit des Etats, sa consolidation ne peut s’accomplir que par la volonté de ces derniers.

Ainsi, il appartient aux juges internes d’accommoder leurs décisions aux nécessités du droit international.

L’arrêt Nicolo, marque en cela, un pas significatif de la France dans son engagement au droit international. Il renforce la place des traités dans la hiérarchie des normes et ouvre la porte à des avancées encore plus significatives, toujours dans le même but d’harmonisation du droit.

Quelles sont les précisions apportées par l’arrêt Nicolo du 20 octobre 1989, sur le régime d’application du droit international public par le juge interne ?

Pour répondre à cette problématique nous analyserons la décision du CE en profondeur dans une première partie ; puis nous prendrons un peu de hauteur pour analyser la portée de cet arrêt dans le domaine du droit international.

Ce plan se justifie en ce qu’il va nous permettre dans un premier temps de faire ressortir le qualificatif de « revirement de jurisprudence » associé à cette décision et d’en apprécier la force et la valeur. Puis dans un

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