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Introduction : la transition fiscale menacée

À l’instar des autres pays en développement (PED), mais avec un décalage dans le temps, les pays d’Afrique sub-saharienne (ASS) devront faire face à une forte chute de leurs recettes tarifaires, chute consécutive aux politiques d’ouverture commerciale. Ces politiques mises en œuvre dans le cadre de zones d’intégration régionale se poursuivent avec l’application des accords de partenariat avec l’Union européenne. L’ouverture commerciale entraînera à terme la disparition en moyenne d’environ 30 % des recettes budgétaires des pays africains. Afin de préserver leur niveau de ressources publiques propres, ces pays doivent réussir leur transition fiscale, c’est-à-dire compenser les pertes de recettes tarifaires à travers un accroissement de la contribution des ressources de fiscalité interne. En raison des contraintes pesant actuellement sur la fiscalité directe en Afrique, la fiscalité indirecte et tout particulièrement la TVA apparaît comme l’instrument central pour réussir cette transition.

2 Les réformes relatives à la législation de la TVA et à son administration appliquées jusqu’ici ne permettront pas dans la plupart des pays une progression des recettes de TVA à la hauteur des pertes de recettes tarifaires prévisibles.

3 Pour nombre d’analystes, l’existence de secteurs informels importants constitue un obstacle dirimant pour une application efficace de la TVA. Ainsi, selon Emran et Stiglitz (2002), dans les pays à secteur informel important, la TVA sera à l’origine de fortes distorsions intersectorielles et il n’est alors pas évident que la substitution de TVA aux tarifs permette une réduction des distorsions fiscales et entraîne une amélioration du bien-être collectif. L’obstacle constitué par un secteur informel important ne peut être sous-estimé et des mesures doivent être adoptées pour permettre une fiscalisation de ces activités.

Curieusement, l’étroitesse de l’assiette légale des TVA dans les PED, obstacle tout aussi important à une transition fiscale réussie, n’est pas ou peu pris en considération. Ainsi, par exemple, au Niger, si on tient compte de l’autoconsommation et des consommations exonérées par le Code général des impôts, la TVA s’applique à moins de 43 % des consommations finales. L’étroitesse de l’assiette légale de la TVA est très souvent sous-estimée ou admise comme une contrepartie inévitable de l’objectif social, tandis qu’on ne dispose pas d’analyse approfondie mettant en évidence le bien-fondé de cette réfaction légale d’assiette.

5 Certes, des actions en vue d’élargir l’assiette de la TVA ont été engagées : ainsi, le Bénin comme le Niger ont-ils assujetti le riz à la TVA. Cependant, la poursuite de cette politique par le Niger en 2005, dans un contexte très défavorable, a suscité de très vives oppositions. De manière contradictoire et dans le même laps de temps, les éleveurs modernes (notamment de volaille) au Gabon mais aussi dans d’autres pays s’élevaient contre la concurrence ruineuse d’importations dont le bas prix s’expliquait en partie par des exonérations de TVA.

6 Cette situation de confusion vis-à-vis de la politique à engager en matière de définition de l’assiette légale de TVA incite à répondre à trois questions essentielles :

1. Est-il nécessaire pour la réussite de la transition fiscale d’élargir l’assiette de la TVA aux consommations de base ?

2. Une telle orientation est-elle compatible avec l’efficacité économique et l’équité, notamment avec les objectifs de réduction de la pauvreté ?

3. Dans la mesure où l’élargissement de l’assiette de la TVA apparaît nécessaire et compatible avec les objectifs économiques et sociaux des politiques de développement, quelle stratégie convient-il d’envisager pour assurer l’acceptation d’une telle réforme ?

Une TVA élargie aux consommations de base, condition de la transition fiscale ?

7 Les pays africains ont adopté d’importantes réformes relatives aux législations TVA et au mode d’administration de la TVA.

La modernisation des régimes de TVA

8 Les régimes de TVA des pays d’ASS ont été profondément modernisés et adaptés. Ainsi, dans la plupart des pays, ont été mises en place des TVA à taux unique et à seuil d’assujettissement élevé. Ces deux caractéristiques allègent de manière considérable la charge d’administration et les coûts de gestion de la TVA à la fois pour les administrations fiscales mais aussi pour les entreprises. Le taux unique facilite la passation des écritures comptables et le contrôle de la TVA. Quant au seuil d’assujettissement élevé (Keen et Mintz, 2004), il permet aux administrations fiscales de concentrer leurs efforts sur un nombre réduit de contribuables, collecteurs de TVA sans entraîner pour autant la perte de montants significatifs de recettes de TVA en raison de la forte concentration du potentiel de recettes de TVA au niveau des entreprises les plus importantes. Un seuil d’assujettissement relativement élevé évite aussi de contraindre des entreprises de petite taille, souvent à faible capacité administrative, à satisfaire des obligations déclaratives complexes.

Le renforcement de l’administration de la TVA

9 Parallèlement à l’adaptation des régimes de TVA, les pays africains ont réformé de manière radicale le mode d’administration de la TVA. Les réformes essentielles sont les suivantes :

1. Rompant avec une tradition bien établie, la plupart des pays d’inspiration administrative française ont confié l’intégralité de la chaîne fiscale jusqu’à l’action en recouvrement aux administrations douanières et fiscales. Elles ont ainsi évité les déperditions d’efficacité inhérentes aux difficultés de coordination entre le Trésor et les administrations fiscales et douanières.

2. L’efficacité des Douanes et des Impôts a été renforcée en adoptant un identifiant fiscal unique, en traitant de manière automatisée l’information et en assurant des échanges automatiques d’information entre les Douanes et les Impôts. Malheureusement, cette étape essentielle pour une mobilisation efficace de l’impôt n’est pas encore maîtrisée dans de nombreux pays.

3. Au niveau des administrations fiscales, une gestion par catégorie de contribuables (grandes entreprises, moyennes entreprises, autres contribuables) s’est substituée à une gestion par impôt. L’avantage pour le contribuable est de bénéficier d’un interlocuteur fiscal unique

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